歐洲二線城市發展及其啟示

楊松

芬蘭的坦佩雷大學是與赫爾辛基大學相媲美的一所名校，位于芬蘭首都赫爾辛基以西大約180公里處的坦佩雷市。

坦佩雷市是芬蘭的第二大城市，而且是一個以制造業為主的城市，目前正面臨著產業轉型、城市發展重新定位的關鍵時期。2012年，坦佩雷大學與英國利物浦約翰·摩爾斯大學城市事務歐洲學院、布達佩斯城市研究院、巴黎東大學、倫敦大學學院等五所大學，共同完成了一份研究報告《歐洲二線城市：在一個緊縮時代為什么要投資首都以外的城市》（以下簡稱《報告》）（《Second Tier Cities in Europe：In An Age of Austerity Why Invest Beyond the Capitals》），對歐洲國家首都以外的二線城市，進行了系統的比較研究，發現首都以外的二線城市具有投資和發展潛力。

坦佩雷大學的這份研究報告分為六大部分：1.二線城市為什么重要？2.二線城市與首都城市相比表現如何？3.國家和地方政策如何影響二線城市？4.二線城市：表現和前景的根源；5.政策信息：在緊縮時代為什么要投資首都之外的城市？6.政策制定者在未來如何做？

現將該《報告》的核心觀點摘要翻譯、編輯、評介如下。

一、二線城市為什么重要

（一）歐洲金融危機導致政府投資政策廣受質疑

《報告》研究的背景源于2008年的歐美金融危機。《報告》指出：歐美金融危機導致的全球衰退以及歐元區危機對歐洲經濟產生了很大影響，政府的投資政策受到廣泛的質疑和爭論。爭議主要集中在兩點：1.關于如何看待首都和非首都城市的經濟貢獻；2.從投資策略來看，投資首都城市更好還是投資分散到更大范圍的城市？房地產領域和金融服務領域的衰退加大了爭議，激化了一些國家是否需要對經濟結構再平衡（調整）的爭議，也使得人們對未來采取何種經濟政策產生了質疑。

（二）聚集經濟給首都城市帶來的負外部性凸顯，二線城市受到重視

《報告》認為，首都城市具有很大的聚集優勢，傳統上是國家政治、管理、經濟力量的中心。同時，首都城市也有很強的私營經濟部門。在融入全球化協作中，首都城市聚集了很多公司總部、更多的經濟機構、領先的學術機構，首都城市還是國家運輸和電子信息中心。首都城市吸引了公共和私人投資。因為私人投資者一般愿意投資首都城市而不愿冒險選擇更遠和更邊緣化的地區。但是，現在這些觀點受到質疑和挑戰。很顯然，聚集經濟產生了好處，然而聚集不是無限的。首都城市聚集成本和負外部性已經充分表現出來。聚集經濟發展到一定階段就會產生聚集不經濟，從而導致城市競爭力的喪失。負外部性是由于城市盲目擴張和減少的邊際收入導致的。現在，有一些研究者更加關注非首都城市（二線城市）作出的貢獻。這些研究者認為，二線城市包含了經濟活動的潛力、巨大的財富創造力、人力資本創造性等優勢；二線城市還能獲得更多的訂單服務，以及讓公司更好地接觸到當地的服務；二線城市同樣可以實現、達到首都城市的聚集效應，只要有良好的基礎設施、設備、資本和實力，可以提升區域經濟表現，減少區域間的不平等，提升地域的社會凝聚力。

（三）尋求區域平衡的經濟政策成為歐洲各國共識

《報告》認為，在過去的十年里，歐洲許多城市的經濟表現得到改善，對國家經濟作出了很大的貢獻。但這是國家強盛時期的表現以及公共資源巨大投入的結果。而很多的基礎經濟和社會問題在經濟繁榮期被掩蓋了，在危機時就加劇地表現出來。隨著經濟危機威脅、侵蝕歐洲許多城市的經濟發展，加之經濟和財政問題，以及稀缺的公共資源和私人領域資源的競爭，將影響和限制城市的發展，將會進一步擴大首都城市和非首都城市之間經濟和社會的差距。果真如此，就會難以建立一個平衡的歐洲系統。公共資源的減少意味著政府更加透明，要更加清楚地表達投資方向——到底是要投資領先城市還是落后城市、大城市還是小城市、首都城市還是二線城市？顯然，在歐元區內建立一個平衡的經濟發展政策，現在已成為各國的基本共識：即不僅要發展首都城市，還要發展二線城市。

二、什么是二線城市，什么時候投資二線城市

《報告》對“二線城市”下了一個定義：二線城市是指首都城市以外的城市，它有足夠的經濟和社會表現，足夠重要到影響整個國家經濟的潛在表現；它的重要性并不意味著不如首都城市，并不意味著它們是二等城市，也并不意味著它們是第二大城市。

什么時候應當投資和建設二線城市？《報告》給出了幾個條件：第一，首都城市和二線城市差距較大且不斷擴大的情況下；第二，國家投資不足導致二線城市基礎設施薄弱；第三，有明顯證據表明首都城市增長的負外部性明顯，而投資二線城市的潛在回報率很高。

三、歐洲二線城市與首都城市相比表現究竟如何

《報告》的核心部分是對歐洲各國的首都城市與二線城市進行了比較研究，主要是從GDP總量、增速、占比等角度，進行了比較分析。研究發現，除了德國和意大利，歐洲大多數國家的首都城市GDP總量是超過二線城市的。但是仔細對比研究就會發現，許多國家最大的二線城市GDP總量與首都城市相比相差并不是太大（表1），而且許多國家二線城市的GDP增速要快于首都城市（表2），說明二線城市經濟增長的潛力要遠大于首都城市。

《報告》在總結和分析德國首都城市與二線城市發展經驗的基礎上指出：德國的經濟情況說明，分散化以及發展二線城市的政策增強了國家的經濟實力；反之，如果二線城市與首都城市經濟表現的差距過大，將會限制國家表現。所以，《報告》就如何處理首都城市與二線城市發展的相互關系，得出以下四點結論：

1.首都城市的過度集中將會弱化其他區域，因為這些國家放棄了二線城市發展的機會；

2.在首都城市主導中，二線城市發展難以得到重視，發揮其特色，因為它們不被看重；

3.城市競爭導向政策意味著已經成功的地區將被優先考慮，更加重視，加劇區域之間的不平衡；

4.二線城市缺乏競爭力將限制為首都城市減輕壓力的能力。首都城市的土地、房地產、環境資源、交通和基礎設施無法通過重新定位來緩解壓力。

四、《報告》對北京疏解非首都功能和治理“城市病”的啟示

（一）首都城市發展要明確和堅持自身戰略定位

《報告》研究了歐洲國家首都城市與二線城市之間的發展關系，強調首都城市要找準自身定位，實現首都城市與二線城市均衡發展。這些觀點對當前北京落實首都城市功能戰略定位、疏解非首都功能、治理“城市病”等工作，具有重要的參考價值。歐洲國家特別是西歐、北歐、中歐都是發達國家，歷經幾百年的發展，城市經濟現代化及管理水平較高。總體來看，目前，歐洲國家城市中沒有出現像北京這樣嚴重的“城市病”問題，但是也同樣面臨首都城市與二線城市、發達地區與不發達地區經濟發展不平衡的問題，歸根結底是如何隨著經濟社會的發展，重新界定首都城市與非首都城市功能的戰略定位。歐洲的經驗表明，首都城市的發展必須建立在自身準確定位的基礎上，政府的公共政策應當充分考慮到首都城市與非首都城市的功能定位差異。

（二）首都城市資源過度聚集必然帶來聚集不經濟和負外部性

《報告》指出，過去，歐洲各國的首都城市受到了政府更好的待遇，把資源分配到首都城市比去其他地方找投資機會更容易也更簡單。但是，把資源集中在首都城市是以犧牲二線城市為代價的，導致了資源在首都城市的過度聚集，進而產生了首都城市的負外部性。這一點對于北京來說尤其重要，值得引以為鑒。正是因為資源的過度聚集，導致北京患上了相當嚴重的“城市病”。因此，北京必須下大力疏解非首都功能，緩解人口、資源、環境與發展之間的矛盾，治理和解決過度聚集帶來的負外部性問題。

（三） 實現首都城市與二線城市的均衡發展是國家經濟持續增長的保障

《報告》研究了歐洲國家首都城市后指出，所有城市區域都有潛力，國家應當鼓勵而不是集中在少數已經成功的地區，不應當是首都城市一枝獨秀；對首都城市過度投資以及對二線城市投資不足將是不可持續的，將導致經濟表現不佳；二線城市對經濟增長作出了很大貢獻。在大多數OECD國家中，這些二線城市在過去的十年內，在國家的經濟增長中占一半以上。因此，《報告》強調平衡領先城市和潛力城市的投資關系將十分重要，支持落后地區、二線城市的發展政策不僅僅是解決當前問題的需要，也可以促進國家經濟持續增長和繁榮。這些觀點對于落實《京津冀協同發展規劃綱要》，構建以北京為核心的世界級城市群具有一定的參考意義。

（責任編輯：李靜敏）