河南省水權(quán)試點(diǎn)實(shí)踐與探索

□郭貴明□韓幸燁□陳金木（河南省水利廳水政水資源處；河海大學(xué)；水利部發(fā)展研究中心）

河南省水權(quán)試點(diǎn)實(shí)踐與探索

□郭貴明1□韓幸燁2□陳金木3
（1河南省水利廳水政水資源處；2河海大學(xué)；3水利部發(fā)展研究中心）

2014年水利部決定在河南等7個(gè)省區(qū)開(kāi)展不同類型的水權(quán)試點(diǎn)工作，計(jì)劃用2-3a，在水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)、相關(guān)制度建設(shè)等方面率先取得突破，為全國(guó)層面推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)。河南省的試點(diǎn)任務(wù)主要是開(kāi)展省內(nèi)處于不同流域的地市間水量交易，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及對(duì)于水資源需求的程度，河南省水利廳決定在基礎(chǔ)條件較好、水資源需求比較強(qiáng)烈的南水北調(diào)中線工程受水區(qū)率先開(kāi)展跨區(qū)域的水量交易。從一年多的實(shí)踐來(lái)看，已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒，也遇到一些問(wèn)題需要研究與解決。

水權(quán)；實(shí)踐；探索

1　試點(diǎn)工作成效

1.1建立了交易儲(chǔ)備

河南省水利廳對(duì)南水北調(diào)工程運(yùn)行初期的水量指標(biāo)消化情況進(jìn)行測(cè)算，對(duì)各地水資源需求情況進(jìn)行摸底調(diào)查，一些潛在的交易需求逐步明確。南陽(yáng)市、平頂山市等愿意轉(zhuǎn)讓部分用水指標(biāo)，鄭州市、開(kāi)封、駐馬店市計(jì)劃通過(guò)交易新增南水北調(diào)水量約5億m3。

1.2出臺(tái)政策制度

河南省政府印發(fā)了《河南省南水北調(diào)中線一期工程水量分配方案》，明確了有關(guān)市縣的水量指標(biāo)。省水利廳會(huì)同省發(fā)改委、財(cái)政廳、南水北調(diào)辦印發(fā)了《河南省南水北調(diào)水量交易管理辦法（試行）》，為交易提供了政策依據(jù)。省水利廳制定了《關(guān)于南水北調(diào)水量交易價(jià)格的指導(dǎo)意見(jiàn)》，解決了交易雙方關(guān)注的核心問(wèn)題。

1.3促成首宗交易

2015年11月平頂山市和新密市政府簽訂了《南水北調(diào)水量交易意向書(shū)》，平頂山市每年調(diào)劑2200萬(wàn)3水給新密市使用，實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)首宗跨區(qū)域水權(quán)交易。根據(jù)雙方達(dá)成的意向，雙方政府分別委托水行政主管部門負(fù)責(zé)人簽訂《南水北調(diào)水量交易協(xié)議》，每3 a簽訂一次。

2　試點(diǎn)工作的主要啟示

2.1打開(kāi)水資源價(jià)值空間、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置水資源

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，水資源的優(yōu)化配置必須堅(jiān)持兩手發(fā)力，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用。河南在全省用水總量控制指標(biāo)逐級(jí)分解、南水北調(diào)水量分配方案已經(jīng)確定的情況下，再通過(guò)行政手段對(duì)各地水量指標(biāo)進(jìn)行無(wú)償調(diào)節(jié)困難較大。運(yùn)用水量交易這一市場(chǎng)化手段可以打開(kāi)水資源的價(jià)值空間，一方面樹(shù)立水資源有償調(diào)配理念，促進(jìn)各地做好水資源節(jié)約、保護(hù)和挖潛工作，并引導(dǎo)水資源向高效益、高效率方向流轉(zhuǎn)；另一方面最大限度地提高南水北調(diào)的供水規(guī)模，發(fā)揮工程的綜合效益。

2.2確定區(qū)域初始水權(quán)是開(kāi)展水量交易的前提和基礎(chǔ)

明確水權(quán)歸屬是水量交易的前提，不同的交易有不同的確權(quán)需要。跨區(qū)域的水量交易，要求對(duì)區(qū)域取用水總量和權(quán)益進(jìn)行確認(rèn)。對(duì)于開(kāi)展南水北調(diào)水量交易而言，需要先確定各受水區(qū)的區(qū)域初始水權(quán)。考慮到受水區(qū)各市縣通過(guò)繳納南水北調(diào)工程建設(shè)基金獲得的分配水量指標(biāo)可視為該區(qū)域的初始水權(quán)，省政府印發(fā)文件明確了南水北調(diào)受水區(qū)各口門分配水量指標(biāo)。通過(guò)明晰受水區(qū)初始水權(quán)，一方面倒逼缺水地區(qū)通過(guò)交易而不是政府無(wú)償配置方式來(lái)獲得水資源，另一方面促使擁有南水北調(diào)水權(quán)的地區(qū)用水更加注重效率和效益。

2.3制度法建設(shè)是水量交易的重要保障

確保水權(quán)的落實(shí)和水量交易的有序?qū)嵤枳⒅刂贫认刃校ㄟ^(guò)規(guī)范性文件的方式對(duì)南水北調(diào)水量交易及其監(jiān)督管理進(jìn)行規(guī)范。圍繞交易價(jià)格這一水權(quán)交易的核心要素，制定出臺(tái)了水量交易價(jià)格的指導(dǎo)意見(jiàn)，從而建立了南水北調(diào)水量交易價(jià)格的形成機(jī)制。從實(shí)際進(jìn)展上看，該價(jià)格機(jī)制得到了各方的認(rèn)可。

2.4“長(zhǎng)期意向”與“短期協(xié)議”相結(jié)合的水量交易動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制是兼顧雙方利益、促進(jìn)交易長(zhǎng)期穩(wěn)定的重要途徑

合理的交易期限是區(qū)域水量交易順利開(kāi)展的重要條件。考慮到引水工程建設(shè)和管理的實(shí)際，水權(quán)受讓方希望能以確定的期限和價(jià)格獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定的交易水量，而出讓方則對(duì)此有顧慮，一是擔(dān)心水量交易期限過(guò)長(zhǎng)會(huì)影響本地用水，二是交易價(jià)格長(zhǎng)期不變會(huì)減損本地區(qū)的收益。為了滿足供求雙方對(duì)于交易的不同訴求，通過(guò)雙方政府共同簽訂意向書(shū)的形式，約定總的交易期限和交易水量，同時(shí)每3 a簽訂一次交易協(xié)議，協(xié)商確定短期交易數(shù)量和價(jià)格。“長(zhǎng)期意向”“短期協(xié)議”形成的區(qū)域間水量交易動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保障了水量交易的穩(wěn)定性和靈活性，維護(hù)了交易雙方的核心利益。

3　存在的主要問(wèn)題

3.1約束不足導(dǎo)致缺水地區(qū)的水權(quán)購(gòu)買意愿不強(qiáng)

河南省區(qū)域用水總量控制指標(biāo)已經(jīng)分解完畢，但尚缺乏剛性約束機(jī)制。一些缺水地區(qū)仍存在“等靠要”觀念，希望通過(guò)向上級(jí)政府申請(qǐng)應(yīng)急調(diào)水和超采地下水等方式來(lái)獲取水資源。這在一定程度上限制了購(gòu)買水權(quán)的需求。

3.2約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制不健全存在賣方惜售現(xiàn)象

在調(diào)查摸底中，各地普遍存在賣方惜售現(xiàn)象，一些地區(qū)雖然在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)不能完全消化用水指標(biāo)，但出讓的意愿不強(qiáng)。主要原因在于擔(dān)心長(zhǎng)期交易會(huì)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水，導(dǎo)致需要用水時(shí)出現(xiàn)“有水出讓、無(wú)水自用”的尷尬局面；對(duì)于空占指標(biāo)造成的用水效率較低現(xiàn)象，缺乏制約機(jī)制；通過(guò)交易獲得的收益不能滿足預(yù)期要求，激勵(lì)機(jī)制不足。

3.3配套政策尚不健全，制約了水量交易的開(kāi)展

主要是不同水源的供水水價(jià)政策尚不健全，一些地方南水北調(diào)水尚未與當(dāng)?shù)厮纬珊侠淼谋葍r(jià)。對(duì)于購(gòu)買方而言，南水北調(diào)水的水價(jià)遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)厮畠r(jià)，限制了其對(duì)南水北調(diào)水的購(gòu)買及使用。

4　應(yīng)對(duì)措施

4.1逐步建立用水總量控制指標(biāo)的剛性約束機(jī)制

對(duì)于用水總量已接近總量控制紅線的地區(qū)，通過(guò)嚴(yán)格用水總量考核，倒逼其通過(guò)交易滿足新增用水需求。對(duì)開(kāi)展水量交易的地區(qū)，在國(guó)家組織實(shí)施的最嚴(yán)格水資源管理制度考核中予以適當(dāng)加分，鼓勵(lì)地區(qū)間開(kāi)展水量交易，促進(jìn)用水指標(biāo)存在結(jié)余的地區(qū)開(kāi)展水量交易。

4.2推動(dòng)出臺(tái)跨區(qū)域水資源配置的指導(dǎo)意見(jiàn)

在開(kāi)展水權(quán)試點(diǎn)的同時(shí)，國(guó)內(nèi)許多地區(qū)都在興建河湖連通工程和引（調(diào)）水工程。在省市縣用水總量控制指標(biāo)逐級(jí)分解完畢或者主要江河水量分配方案已經(jīng)確定的地區(qū)，如何在用水總量管理的基礎(chǔ)上解決區(qū)域之間的用水指標(biāo)，成為區(qū)域水資源配置面臨的重要問(wèn)題。對(duì)此，在國(guó)家層面應(yīng)制定出臺(tái)跨區(qū)域水資源配置的指導(dǎo)意見(jiàn)，明確在這些地區(qū)進(jìn)行跨省區(qū)或省內(nèi)跨區(qū)域之間的水資源配置，原則上應(yīng)當(dāng)通過(guò)交易解決用水指標(biāo)調(diào)劑問(wèn)題，從而既增強(qiáng)區(qū)域用水總量管理的權(quán)威，也促進(jìn)水權(quán)市場(chǎng)的培育。

4.3探索建立對(duì)出讓方的激勵(lì)機(jī)制

區(qū)域水量交易中，受讓方因用水增加可以相應(yīng)地多征收水資源費(fèi)。為了發(fā)揮水權(quán)交易的激勵(lì)作用，可考慮在受讓方征收水資源費(fèi)中提取一定比例，用于對(duì)出讓方進(jìn)行補(bǔ)償，從而鼓勵(lì)水量的出讓。于出讓方，在水生態(tài)補(bǔ)償上給予一定的資金、項(xiàng)目支持，用于補(bǔ)償出讓方可能造成的生態(tài)損失。

4.4完善受水區(qū)供水水價(jià)政策

為鼓勵(lì)和推進(jìn)水量交易，應(yīng)進(jìn)一步完善不同水源的水價(jià)政策，實(shí)行“同城同價(jià)”，即對(duì)于同一地區(qū)相同的用水，在供水時(shí)不區(qū)分水源類型（外調(diào)水或當(dāng)?shù)厮瑢?shí)行統(tǒng)一的價(jià)格。

（責(zé)任編輯：韋詩(shī)佳）

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