人口老齡化背景下社區(qū)居家養(yǎng)老問題研究

摘 要：社區(qū)居家養(yǎng)老是兼顧老年人家庭養(yǎng)老需求和社會化養(yǎng)老服務供給的理想模式。在對全國養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革試點城市南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老運行實踐調研的基礎上我們發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居家養(yǎng)老在得到較快發(fā)展的同時，在政府層面、社會層面和運營單位層面還不同程度地存在一些問題，需要從制定社區(qū)居家養(yǎng)老規(guī)劃、完善相關政策法規(guī)、明確責任邊界、進行需求供給分析、推行“互聯(lián)網(wǎng)+”和人才培養(yǎng)等方面加以解決。

關 鍵 詞：人口老齡化；社區(qū)居家養(yǎng)老；政策支持；社會化運營

中圖分類號：D669.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）10-0058-09

收稿日期：2016-07-20

作者簡介：王文俊（1980—），女，湖北鐘祥人，中共南寧市委黨校科研處科員，校刊責任編輯，博士，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟、宏觀經(jīng)濟統(tǒng)計。

基金項目：本文系廣西壯族自治區(qū)哲學社會科學規(guī)劃課題“廣西養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展問題研究”的階段性成果，項目編號：15DJY003。

受中國獨特文化傳統(tǒng)的影響，子女在為老年人提供經(jīng)濟保障、照護服務和心理安慰等家庭支持方面發(fā)揮著重要作用。[1]但由于當今社會存在家庭規(guī)模縮小、家庭結構改變、勞動力大量流動以及家庭親屬聯(lián)系弱化等現(xiàn)實因素，導致依靠子女提供養(yǎng)老支持的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式難以為繼，而同時照護服務需求者的配偶的能力也相當有限，因此，以社區(qū)為依托的社會化養(yǎng)老服務供給即成為解決養(yǎng)老問題的必然選擇。國務院印發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》指出：要“建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的養(yǎng)老服務體系，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務網(wǎng)絡基本健全”，即突出了社區(qū)居家養(yǎng)老的重要作用。為貫徹落實黨的十八屆五中全會提出的“建設以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充的多層次養(yǎng)老服務體系”的精神，民政部、財政部于2016年7月印發(fā)了《關于中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點工作的通知》（民函[2016]200號），對居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老在政策上予以支持和保障。從20世紀70年代起，英美等發(fā)達國家即開展了“去機構化”和“就地養(yǎng)老”運動。[2]目前，在發(fā)達國家中享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務的老年人占95%左右。由于熟悉的社區(qū)養(yǎng)老環(huán)境能夠給予老年人以“踏實感”，通過與社會網(wǎng)絡成員的聯(lián)系增進老年人的福祉，彌補了機構養(yǎng)老模式存在的不足，因此，社區(qū)居家養(yǎng)老是兼顧老年人家庭養(yǎng)老需求和社會化養(yǎng)老服務供給的理想模式。[3]

一、國內外社區(qū)居家養(yǎng)老研究現(xiàn)狀述評

社區(qū)居家養(yǎng)老來源于西方的社區(qū)照顧理論，指以社區(qū)為載體，由政府、非營利組織、家庭成員及志愿者為社區(qū)內的老年人提供多方面的服務，使他們在熟悉的環(huán)境中居住生活的一種養(yǎng)老模式。[4]社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系存在兩個養(yǎng)老支持資源網(wǎng)絡：一個是由家庭成員、親朋好友、鄰居與志愿者等組成的非正式照料資源網(wǎng)絡；另一個是由社區(qū)老年人服務專業(yè)人員組成的正式照料資源網(wǎng)絡。[5]西方學界則認為，社區(qū)居家養(yǎng)老可以劃分為“社區(qū)內養(yǎng)老”和“由社區(qū)養(yǎng)老”兩種形式，需要理論、交換理論和轉型理論往往被作為我國社區(qū)居家養(yǎng)老的理論范式。[6]

當前，社區(qū)居家養(yǎng)老服務存在對象群體化、服務內容單一以及服務方式固定等問題，此外，養(yǎng)老服務供給高于需求，而利用率遠低于需求的供需矛盾是社區(qū)居家養(yǎng)老服務存在的突出問題。[7]已有較多文獻嘗試研究社區(qū)居家養(yǎng)老服務需求，其最關注的內容是完善老年人的基本生活和醫(yī)療護理服務。[8]對需求產生顯著影響的變量，在老年人的個體特征方面是性別、年齡和健康狀況變量，[9][10]在社會經(jīng)濟特征方面是經(jīng)濟水平和受教育程度變量，[11]在家庭特征方面是老年人是否與子女同住即“空巢家庭”變量，[12]但當前對老年人心理健康需求研究不足。隨著養(yǎng)老服務體系的社會化和多元化，養(yǎng)老服務供給也應多元化。[13][14]在我國構建以“居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為支撐”的養(yǎng)老服務體系的過程中，當前的供給主體仍然是家庭，要開拓發(fā)展以房養(yǎng)老、宅基地養(yǎng)老和農地養(yǎng)老等三種新型養(yǎng)老模式。[15]在社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給中，政府通過購買社區(qū)養(yǎng)老服務，吸引和調配民間資源參與供給。[16]

在政府、市場、家庭三者關系中，政府是社區(qū)居家養(yǎng)老的規(guī)劃者和主導者，市場是服務提供者，家庭既是消費者又是社區(qū)居家養(yǎng)老的支持者。[17]隨著社會服務中的“社區(qū)照顧”“責任分攤”“市場消費者權益保護主義”理念的盛行，政府往往將責任重點放在健康、教育、社區(qū)保障和社會照顧上，在其他領域，總體上或多或少是社區(qū)、家庭和個人的責任。[18]

在社區(qū)居家養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展研究方面，秦立栓等（2015）認為，社區(qū)居家養(yǎng)老服務產業(yè)是為老年人提供特定商品和服務的行業(yè)，[19]它既具有社會福利性也具有市場經(jīng)營性。發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)除了需要構建養(yǎng)老財富支付機制之外，還需要提供財政稅收支持、[20]金融支持；[21]充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術，大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+”的養(yǎng)老模式；建立公平規(guī)范的行業(yè)準入制度，支持“公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務”的公私合作方式。[22]

學術界和實務界在社區(qū)居家養(yǎng)老的內涵、供給和需求、產業(yè)發(fā)展等方面的研究和實踐取得了豐碩的成果，但在社會化運營、市場監(jiān)管和行業(yè)自律等方面為本研究留下了空間。

二、南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老

服務業(yè)現(xiàn)狀分析

2014年9月，民政部出臺了《關于加強養(yǎng)老服務設施規(guī)劃建設工作的通知》，將南寧市確定為全國養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革試點地區(qū)。2015年，廣西壯族自治區(qū)政府出臺了《廣西壯族自治區(qū)人民政府關于建設養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革試驗區(qū)的意見》（桂政發(fā)[2015]33號），提出建立南寧養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革核心區(qū)，形成“一核（南寧）四區(qū)（桂西、桂北、北部灣、西江）”養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展格局的要求，并提出到2020年，南寧市健康養(yǎng)老服務業(yè)及相關產業(yè)增加值達到2000億元的目標。

按照聯(lián)合國的定義，一個國家或地區(qū)60歲以上人口占總人口的比例超過10%或65歲以上人口占總人口的比例超過7%，這個國家或地區(qū)就進入了“老齡化社會”。據(jù)南寧市統(tǒng)計局官網(wǎng)上公布的數(shù)據(jù)顯示，南寧市在2000年60歲以上人口占總人口的比例就達到了10.6%，這表明南寧市已進入了老齡化社會。另據(jù)2010全國第六次人口普查資料顯示，南寧市2010年60歲以上人口占總人口的比例為12.86%。到2014年，這一比例已進一步上升為15.38%，由此可見，南寧市人口的老齡化程度在不斷加深。2000-2015年間，南寧市老年人口年平均增長率為3.68%，大大高于總人口1.1%的年增長率。老齡化加速、未富先老、“空巢化”問題突出等給南寧市的經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。南寧市自2010年5月成立首家社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心以來，通過政策創(chuàng)新、設施建設、從業(yè)人員培訓、為農村實施殘障康復工程等措施，支持公建民營、委托經(jīng)營、合作經(jīng)營和服務功能承包等，使社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)得到了快速發(fā)展， 初步形成了以社區(qū)為依托，以老年人日間照料、生活護理、家政服務和精神慰藉為主要內容，以上門服務和社區(qū)日托為主要形式，以引入專業(yè)化養(yǎng)老機構為服務方式的社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系。

（一）居家養(yǎng)老組織建設和政策扶持狀況

南寧市委市政府高度重視和支持養(yǎng)老服務工作，成立了“南寧市居家養(yǎng)老服務工作領導小組”，組長由分管民政工作的副市長擔任，各城區(qū)、開發(fā)區(qū)也成立了相應的領導機構，具體負責本轄區(qū)居家養(yǎng)老服務工作的組織協(xié)調及管理。在政策支持上，自2010年出臺《南寧市居家養(yǎng)老服務工作實施方案》起，政府每年都出臺有關養(yǎng)老服務文件，將居家養(yǎng)老和社區(qū)日間照料中心建設列入政府為民辦實事項目，對社區(qū)居家養(yǎng)老日間照料中心開展社會化運營，享受政府提供的運營補貼和服務補貼，并規(guī)劃到2020年全面建成以居家養(yǎng)老為基礎、以社區(qū)養(yǎng)老為依托、以機構養(yǎng)老為支撐的養(yǎng)老服務體系，實現(xiàn)南寧市社區(qū)日間照料中心、老年人活動中心等服務設施覆蓋所有城市社區(qū)的工作目標，同時制定了社區(qū)居家養(yǎng)老社會化運營補助標準。

（二）市場監(jiān)管和行業(yè)自律狀況

為加強日間照料中心居家養(yǎng)老服務規(guī)范化建設，向老年人提供更加優(yōu)質、實惠的居家養(yǎng)老服務，政府相關部門規(guī)范了居家養(yǎng)老服務收費標準。如根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)物價局關于我區(qū)福利機構服務收費有關問題的通知》（桂價費〔2010〕328號）等相關文件規(guī)定，結合南寧市開展居家養(yǎng)老服務的實際，相關部門出臺了《南寧市居家養(yǎng)老服務收費標準指導性意見》，該《意見》從生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉、文娛生活、法律服務、其他服務等6大方面確定了指導性收費標準，為開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供支持。同時，為了推進南寧市養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，推進養(yǎng)老服務業(yè)行業(yè)自律，南寧市民政局積極發(fā)展和培育南寧市養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會，于2014年成立的南寧市養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會在開展行業(yè)自律、行業(yè)等級評定、行業(yè)從業(yè)人員培訓和交流、提供法律援助等方面承接了政府交辦的各項事宜。

（三）社區(qū)居家養(yǎng)老社會化運營補助狀況

2014年，南寧市開始試點社區(qū)居家養(yǎng)老日間照料中心社會化運營，通過財政補貼的方式，鼓勵企業(yè)和社會組織參與到居家養(yǎng)老服務中來。對凡是經(jīng)過南寧市民政局和各城區(qū)（開發(fā)區(qū)）民政局登記確認而進入社區(qū)日間照料中心開展居家養(yǎng)老社會化運營試點服務的企業(yè)單位給予10萬元的運營補貼。其中，5萬元在企業(yè)單位進入社區(qū)開展服務時撥付，用于購買開展服務的設施設備；其余5萬元在企業(yè)單位運營滿一年后，經(jīng)南寧市民政局組織相關單位進行評估，根據(jù)服務的情況予以補貼。2015年，南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老社會化運營面和以養(yǎng)老機構為依托的社區(qū)居家養(yǎng)老日間照料中心均得到了擴大和發(fā)展。2015年，南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老運營補助正式列入南寧市政府財政預算，凡經(jīng)民政部門登記確認，與城區(qū)民政局簽訂居家養(yǎng)老服務協(xié)議的養(yǎng)老服務單位，均由城區(qū)政府無償提供場地和設施設備，用于開展居家養(yǎng)老服務；按照運營一個社區(qū)居家養(yǎng)老日間照料中心一次性給予養(yǎng)老服務單位一定數(shù)量補貼的規(guī)定，給予養(yǎng)老服務單位開辦居家養(yǎng)老日間照料運營補貼。根據(jù)居家養(yǎng)老服務單位組織服務對象（“三無”老人、“低保”老人、重點優(yōu)撫老人、經(jīng)濟困難的失能半失能老人）和服務質量及服務時間，采用以獎代補的方式給予運營補貼；委托第三方評估機構對開展居家養(yǎng)老服務單位進行評估，獎勵優(yōu)秀。如服務對象滿意度達90%以上的，每人每月獎勵130元；滿意度達80%以上的，每人每月獎勵120元；滿意度達70%以上的，每人每月獎勵100元；滿意度低于70%的，限期整改。

（四）社區(qū)居家養(yǎng)老設施和隊伍建設狀況

南寧市政府將社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作列為為民辦實事項目，投入了大量的財政資金并設立福彩公益金進行資助：各城區(qū)按1：1比例配套相應資金建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心，每個中心總建設面積不低于200平方米，每個功能室使用面積原則上不低于30平方米，總設計包括老年活動室、圖書閱覽室、日間休息室、醫(yī)療康復室、食堂、衛(wèi)生間等。自2015年起，南寧市各級政府不斷加大財政投入力度，推進養(yǎng)老設施建設，具體體現(xiàn)在：城市養(yǎng)老服務中心建筑面積不低于600平方米，以滿足全托和日托老年人生活照顧、娛樂、保健康復、精神慰藉等方面的基本需求。每個社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心配備2名專職服務人員及數(shù)名兼職服務人員，專職服務人員通過社會公開招聘，兼職服務人員由社區(qū)工作人員及社區(qū)內具有一定愛心、奉獻精神的居民和志愿者組成，同時各項設施配備到位，所需經(jīng)費保證落實。此外，在破解農村養(yǎng)老難題方面，由村民委員會主辦和管理，立足于為農村老年人提供就餐服務、生活照顧、日間休息、休閑娛樂等綜合性日間照料服務，截止2014年，其公益性活動場所——“農村幸福院”已經(jīng)建成315個，極大地緩解了農村家庭的養(yǎng)老壓力。

（五）服務對象及服務方式

社區(qū)居家養(yǎng)老服務的對象主要是具有所屬社區(qū)轄區(qū)戶籍的60歲以上的老年人，以上門服務和提供日托為主要形式。在服務方式上，分類對待。對于身體狀況較好、生活基本能自理的老年人，提供日間休息、陪伴、老年食堂、休閑娛樂、法律等服務；對于身體狀況較差、生活不能自理的高齡老人、獨居老人、失能老人等提供家務勞動、家庭保健、送飯上門、輔具配置、緊急呼叫和安全援助等服務；同時，還為有服務需求的老年人開設了“一鍵通”緊急呼叫系統(tǒng)。同時，南寧市居家養(yǎng)老服務根據(jù)服務對象的不同情況，就所開展的服務還劃分為無償服務、低償服務和有償服務幾種形式。此外，近幾年，大量志愿者進入社區(qū)為困難老人和高齡老人提供各種服務，也極大地緩解了社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心的壓力。

總之，南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老社會化運營取得了顯著成效，得到了政府、社會、家庭和老年人的肯定和認可，促進了老年人養(yǎng)老觀念的轉變，滿足了社區(qū)老年人的多樣化需求，社區(qū)居家養(yǎng)老的品牌效益已初見成效。

三、南寧市社區(qū)居家養(yǎng)老存在的問題

南寧市屬欠發(fā)達地區(qū)的省會城市，近年來，雖然南寧市政府出臺了一些養(yǎng)老服務政策，投入了大量建設資金，在社區(qū)居家養(yǎng)老方面取得了一定的成效，但從總體來看，仍然存在市場需求大、從業(yè)人員素質有待提高、經(jīng)營管理體制機制有待改善等問題。

（一）政府層面

一是認識不到位。南寧市政府雖然出臺了一些與養(yǎng)老服務相關的政策，但各相關部門都沒有出臺具有實質性的優(yōu)惠扶持政策，尚未形成“齊抓共管”的格局；加上部分領導、部門、街道辦事處、社區(qū)對社區(qū)居家養(yǎng)老服務社會化運營認識不足，致使部分社區(qū)在開展居家養(yǎng)老服務時遇到了很多障礙和難題，在一定程度上制約了居家養(yǎng)老服務的開展。二是政府資金投入有待提高。雖然政府加大了投入力度，但相對于居家養(yǎng)老需求而言，其所提供的設施設備仍顯不足。近年來，財政投入的資金多集中在城市社區(qū)日間照料中心、城市福利院項目、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院等公辦養(yǎng)老機構建設上，而對民辦養(yǎng)老機構建設和床位的扶持資金以及對社區(qū)居家養(yǎng)老社會化運營補助資金等方面投入過少。截止2014年底，南寧市共建設社區(qū)日間照料中心34個，其他的居家養(yǎng)老服務站都設在社區(qū)居委會辦公用房內；已經(jīng)建成的日間照料中心開展的服務主要以棋牌、書畫等文娛活動為主，而諸如醫(yī)療康復、心理慰藉、高齡失能老人護理等專業(yè)性較強的工作并未開展起來。三是對失能老人的護理缺乏保障措施。對于失能老人，既缺乏基本的生活護理和醫(yī)療護理等服務保障措施，也沒有建立起長期護理補貼和保險制度。

（二）社會層面

一是社會各界關注和參與程度較低。目前，由于缺乏政策和資金的支持，南寧市還沒有專業(yè)開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務的公司和單位，在社區(qū)內開展居家養(yǎng)老服務的基本上就是居家養(yǎng)老服務中心的工作人員，受益的群體也局限于民政服務工作對象中的老年群體。居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老的順利開展離不開“三社聯(lián)動”，即社區(qū)、社會組織和社會工作者的密切合作，但目前南寧市“三社聯(lián)動”還處于起步階段，試點社區(qū)和項目都不多，用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務的項目則更少，對于如何發(fā)揮社會組織、社會工作者在社會養(yǎng)老服務體系中的作用還沒有形成可復制的模式。二是家庭和老年人的消費意識仍有很大的提升空間。目前仍存在將養(yǎng)老服務簡單地當成單純的社會事業(yè)的傾向，忽略其經(jīng)濟屬性，因而重視程度和扶持力度都不夠。部分群眾養(yǎng)老觀念落后，仍然堅持傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”思想，認為接受外界的養(yǎng)老幫助是“丟面子”，有的甚至還有“被家人拋棄感”。三是社區(qū)居家養(yǎng)老服務專業(yè)人才短缺。雖然南寧市城市社區(qū)都建立了社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心并分別配備了兩名工作人員，但面對龐大的老年人群體和其多樣性的需求，社區(qū)居家養(yǎng)老工作人員顯得力不從心。部分居家養(yǎng)老工作人員已成為社區(qū)居委會工作人員，由于多數(shù)工作人員缺乏專業(yè)的護理知識，基本上沒有接受過正規(guī)的專業(yè)教育和職業(yè)培訓，因而難以保證養(yǎng)老服務質量。加上工作強度大、工資福利待遇較低、政府沒有優(yōu)惠的扶持政策等原因，也導致了從業(yè)人員流動性較大、專業(yè)醫(yī)務人員緊缺、無法滿足老年人的不同養(yǎng)老需求的后果。

（三）運營單位層面

一是部分運營單位的受眾面窄，影響力有待提高。部分運營單位因缺乏專業(yè)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務技能，服務手段單一，服務內容較少，服務范圍較窄，多是家政、洗浴、理發(fā)、食堂等，因而面對龐大的老年人群體和其多樣性的需求顯得力不從心。二是社區(qū)居家養(yǎng)老供應鏈的整體效益沒有發(fā)揮出來。各運營單位各有優(yōu)勢，也各有短板，沒有形成優(yōu)勢互補、合作共贏的格局。三是部分運營單位在可持續(xù)發(fā)展方面有待加強。部分運營單位對老年人的需求把握不準，找不到合適的切入點，缺乏強有力的服務品牌和占領市場的服務手段，導致社區(qū)老年人對其認可度不高，因而處于虧損經(jīng)營狀態(tài)。

四、社區(qū)居家養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的

對策與建議

（一）制定并落實各項規(guī)劃，完善相關政策法規(guī)

一是優(yōu)化養(yǎng)老服務業(yè)的空間布局。政府應制定《養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，確定養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展目標、重點發(fā)展領域、重點項目、主要任務等，以規(guī)劃和引導養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。同時，把發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃及其它專項規(guī)劃，加強其與各項規(guī)劃的銜接。強化規(guī)劃的執(zhí)行和監(jiān)督并對規(guī)劃進行中期、末期評估。統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老服務業(yè)用地和其他服務配套設施用地，在制定城市總體規(guī)劃時，應按照國家相關標準和要求規(guī)劃、設置養(yǎng)老服務設施，合理調整區(qū)位和建設比例；新建小區(qū)要按照相關標準配套建設養(yǎng)老服務設施。通過盤活城市閑置樓房、改建擴建民用設施等方式興辦養(yǎng)老機構，增加養(yǎng)老機構總量供給。增加老年文化、教育和體育健身活動場所及設施。依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站、行政村等，實現(xiàn)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村都設置鄉(xiāng)（村）級老年人活動中心和老年協(xié)會及鄉(xiāng)（村）級老年學校（或培訓中心）。加快推進方便老年人出行和參與社會生活的無障礙環(huán)境建設。二是制定和完善相關政策法規(guī)。政府應制定并落實養(yǎng)老服務業(yè)實施、評估考評和激勵辦法等方面的政策，待條件成熟時制定地方性養(yǎng)老法規(guī)，科學劃分政府和市場的職能，兼顧養(yǎng)老服務福利性和營利性的產業(yè)性質。在加大政府財政投入、加強金融支持、強化土地保障、增加各類津補貼等方面給予政策支持，制定困難老年人等特殊老年群體特惠養(yǎng)老政策。制定并完善養(yǎng)老服務機構的準入、退出、評估等制度，通過制度規(guī)范養(yǎng)老服務業(yè)的市場行為。簡化養(yǎng)老服務機構審批程序。制定各類養(yǎng)老服務項目的行業(yè)標準，建立相應的服務認證體系。健全養(yǎng)老服務動態(tài)監(jiān)管機制，建立養(yǎng)老服務信息監(jiān)管系統(tǒng)。建立科學、合理的價格形成機制，規(guī)范服務收費項目和標準。三是大力引導社會資本進入社區(qū)居家養(yǎng)老服務行業(yè)。進一步轉變政府職能，完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的各項扶持政策，在建設補貼和運營補助等方面加大力度；積極支持民間資本投入到養(yǎng)老服務業(yè)中，鼓勵、引導和支持非盈利性組織、慈善資源、保險資源和外資流向社區(qū)居家養(yǎng)老服務業(yè)，參與發(fā)展老年生活服務、醫(yī)療康復、營養(yǎng)保健等，承接政府或社會委托，提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務評估、咨詢和第三方認證等服務，逐步使社會力量成為發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務業(yè)的主體，推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務水平的整體提升。

（二）明確社區(qū)居家養(yǎng)老服務中各主體的責任邊界

面對快速老齡化問題，各級政府要有長遠打算和全局眼光，分攤責任，明確政府、社區(qū)、家庭和非政府組織的責任邊界（見下圖）。政府應建立相應的制度，使包括咨詢服務、餐飲服務、起居服務、社會工作服務、教育服務、醫(yī)療服務、護理服務、藥事服務、醫(yī)技服務、康復服務、安寧服務等十一個大類的社區(qū)居家養(yǎng)老服務按照標準化運作（秦立栓等，2015）。另外，通過購買、租賃等方式，使已有的社區(qū)居家養(yǎng)老基礎設施恢復功能，通過補貼、技術指導的方式引導民營非企養(yǎng)老機構從事養(yǎng)老服務。建立適度規(guī)模的公辦養(yǎng)老機構，針對經(jīng)濟困難、失獨家庭的失能老人或殘疾老人，在補助、護理、床位等方面實現(xiàn)公辦“兜底”。充分發(fā)揮社區(qū)組織在養(yǎng)老服務需求、供給中的作用，加強社區(qū)組織的規(guī)范化管理和社會化運作，促使其提供更優(yōu)質的養(yǎng)老服務。

（三）對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的需求、供給進行科學分析

老年人的需求層次及可配套供給的服務機構

[需求類別＼&內涵＼&老年人需求內容＼&可配套供給的服務機構＼&自我實現(xiàn)需求＼&實現(xiàn)個人理想，發(fā)揮個人能力到最大限度＼&希望為社會做力所能及的事情，發(fā)揮自己的潛能和余熱，體驗成功的喜悅和滿足感＼&社區(qū)事務議事廳、社區(qū)服務志愿者組織＼&尊重需求＼&對成就或自我價值的個人感覺，也包括他人對自己的認可和尊重＼&需要別人的尊重，這種尊重需求往往也延伸為老年人注重自己在知識和修養(yǎng)上的提高，對自身形體、衣著打扮的關注＼&社區(qū)老年人權益保護組織，老年人大學，文化藝術團體＼&社交需求＼&對友誼、愛情及隸屬關系的需求＼&需要家庭的溫暖、子女的孝順；也需要參加社會活動，渴望與鄰里、親朋好友的接觸和交流；愛情需求，希望有一個伴侶相濡以沫、共度晚年＼&老年之家、棋牌娛樂室、老年人互助組織、情感慰藉組織＼&安全需求＼&人身安全、健康保障、資源所有性、財產安全、家庭安全等需求＼&在醫(yī)療康復保健方面，希望老有所醫(yī)、老有所樂、健康長壽。居室要求稍寬敞一些，內部設施要求便于老年人使用和行動，出行需要有人陪伴等＼&家政服務公司、社區(qū)醫(yī)療服務中心、智能化健康監(jiān)控中心＼&生理需求＼&對食物、水、空氣、住房等的需求＼&在食物方面，注重保健；在飲用水和空氣方面，講求衛(wèi)生和新鮮；在服裝方面，講求寬松、輕便、保暖和透氣；更需要方便、舒適、無障礙的衛(wèi)生間＼&家政服務公司，餐飲、洗衣、副食等商業(yè)服務公司，物業(yè)公司＼&]

從某種程度上說，滿足老年人需求的產業(yè)才是朝陽產業(yè)，基于老年人需求的社區(qū)居家養(yǎng)老模式才是社會真正期望發(fā)展并加以推廣的養(yǎng)老模式。社區(qū)居家養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展應基于滿足老年人的不同需求而進行（章曉懿、劉幫成，2011）。為此，可按照馬斯洛的需求層次理論，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供相應的服務。

（四）借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，推動智慧養(yǎng)老

在2015年的政府工作報告中，李克強總理首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃。在社區(qū)居家養(yǎng)老的主要是孤老、體弱、多病的老年人，在現(xiàn)有管理模式和運作方式無法有效解決目前社區(qū)居家養(yǎng)老存在的信息交流不通暢，供需不匹配；資源配置不到位，社會化程度低；服務管理效率低，服務人員欠缺；為老年人服務項目少，內容簡單固化，社區(qū)活動開展少等一系列問題的情況下，“互聯(lián)網(wǎng)+”與社區(qū)居家養(yǎng)老的結合將成為打破社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展瓶頸的新思維。即以政府為主導，引入企業(yè)參與，共同形成“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)居家養(yǎng)老”的新方式。一是加強養(yǎng)老基礎數(shù)據(jù)庫建設。以大數(shù)據(jù)為核心，加強四大基礎數(shù)據(jù)庫建設，即老年人基本信息庫，主要包括老年人的年齡、受教育程度、自理能力、經(jīng)濟狀況等；養(yǎng)老服務需求信息庫，主要記錄醫(yī)療保健需求、康復護理需求、社會活動需求、心理情感需求等；健康檔案庫，主要登記老年人的常見病、慢性病、特殊照護需求等；社會養(yǎng)老服務供給資源庫，包括養(yǎng)老服務機構信息、志愿者信息等。通過四大基礎數(shù)據(jù)庫建設，建立健全老年人需求與供給信息的360度覆蓋。另外，應確保養(yǎng)老基礎數(shù)據(jù)庫與社保、民政、醫(yī)療等系統(tǒng)的信息互聯(lián)互通并及時更新信息內容。二是加強社區(qū)管理子系統(tǒng)、醫(yī)療服務子系統(tǒng)和民生服務子系統(tǒng)建設。通過社區(qū)管理子系統(tǒng)建設，實現(xiàn)供需對接，統(tǒng)一調配社區(qū)內資源，并為其他服務子系統(tǒng)提供信息支撐；醫(yī)療服務子系統(tǒng)主要是通過與大型醫(yī)院以及社區(qū)衛(wèi)生機構系統(tǒng)、網(wǎng)站做好對接后，可開展預約掛號、診療結果查詢、健康資訊發(fā)布等遠程醫(yī)療服務以及健康狀態(tài)監(jiān)測、社區(qū)醫(yī)療護理等工作；民生服務子系統(tǒng)則在老年人的日常生活照料和精神娛樂等方面提供服務，通過綜合信息平臺為老年人開展訂餐服務、家政服務，發(fā)布社區(qū)活動信息等。三是養(yǎng)老服務個人操作平臺由老年人及其親屬以及養(yǎng)老服務人員操作。主要利用手機APP等移動終端設備完成服務搜索、緊急呼叫、服務訂單生成等操作。

（五）加強對養(yǎng)老服務人才的培養(yǎng)

為貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》以及《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，加快推進養(yǎng)老服務業(yè)人才培養(yǎng)，教育部、民政部、財政部等九部門聯(lián)合發(fā)布了《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)人才培養(yǎng)的意見》，提出培養(yǎng)一支數(shù)量充足、結構合理、質量較好的養(yǎng)老服務人才隊伍，以適應和滿足我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展需求的總體目標。對此，相關部門應利用媒體效應，為養(yǎng)老服務業(yè)做好宣傳工作，樹立從業(yè)人員的良好形象，以公共輿論的力量逐漸改變“養(yǎng)老服務就是伺候人”的傳統(tǒng)觀念，吸引人才流向養(yǎng)老服務業(yè)。一是加大養(yǎng)老專業(yè)人才的培養(yǎng)力度。支持高等院校和中等職業(yè)學校增設相關專業(yè)課程，加快培養(yǎng)老年醫(yī)學、康復、護理、營養(yǎng)、心理和社會工作等方面的專業(yè)人才，引導大專院校對口專業(yè)畢業(yè)生從事養(yǎng)老服務工作。二是做好專業(yè)技術培訓、職稱評定和繼續(xù)醫(yī)學教育等方面的制度銜接。加強養(yǎng)老服務人員職業(yè)培訓，對參加并通過養(yǎng)老護理職業(yè)培訓和職業(yè)技能鑒定的從業(yè)人員按相關規(guī)定給予補貼。將老年醫(yī)學、康復、護理人才作為急需緊缺人才納入衛(wèi)生計生人員培訓規(guī)劃。建立醫(yī)療衛(wèi)生機構與醫(yī)養(yǎng)結合機構人員進修輪訓機制，以促進人才的有序流動。對在居家養(yǎng)老服務機構就業(yè)的專業(yè)技術人員，執(zhí)行與醫(yī)療機構、福利機構相統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)資格和注冊考核政策，大力推進養(yǎng)老護理員等職業(yè)技能鑒定工作。三是構建有競爭力的薪酬體系。建立養(yǎng)老服務從業(yè)人員待遇與專業(yè)技能等級、從業(yè)年限掛鉤制度，提高養(yǎng)老服務從業(yè)人員工資與福利待遇， 加強職業(yè)防護與勞動保障，增加養(yǎng)老從業(yè)人員的職業(yè)成就感與歸屬感，增強養(yǎng)老服務業(yè)的吸引力，吸引并留住養(yǎng)老服務行業(yè)的高級人才。四是大力開展社會養(yǎng)老事業(yè)志愿服務。建立多種形式的志愿者服務隊伍，探索實施志愿服務工時制，將志愿服務定量化，積累個人服務時限。對積極參與養(yǎng)老志愿服務的組織和個人進行表彰、宣傳。

（六）營造良好的社會養(yǎng)老環(huán)境，提倡互助養(yǎng)老，增強老年人的法律意識

大力弘揚中華民族的傳統(tǒng)美德，營造尊老、愛老、養(yǎng)老的社會氛圍。提倡親情互助，營造溫馨和諧的家庭氛圍，發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎作用。大力推進“老年溫馨家庭”創(chuàng)建活動，將尊老、愛老、養(yǎng)老融入到家庭活動中，提高老年人居家養(yǎng)老的幸福指數(shù)。積極開展“老年友好型城市”“老年宜居社區(qū)”創(chuàng)建活動，以建促改，以改強建。改善城市居住空間環(huán)境、人文社會環(huán)境、生態(tài)自然環(huán)境、生產生活環(huán)境，促進科學發(fā)展與代際和諧。創(chuàng)新老年人社會參與方式，使低、高齡老人互助，積累個人養(yǎng)老服務分值，兌換自身養(yǎng)老服務需求。積極探索實現(xiàn)“老有所為”的新途徑，滿足老年人社會參與需求。建立老年志愿者服務隊伍，倡導和支持老年人自助互助。因為相同群體內的互助更容易使老年人之間產生共鳴，在解決老年人面對的問題時，還能起到情感上相互慰藉的作用。普及有關老年人的法律法規(guī)，提升老年人維權能力，建立為老年人服務的法律援助網(wǎng)絡。積極培育養(yǎng)老服務行業(yè)中介組織和行業(yè)協(xié)會，加強行業(yè)自律；建立健全養(yǎng)老服務動態(tài)監(jiān)管機制及養(yǎng)老服務信息監(jiān)管系統(tǒng)。

【參考文獻】

[1]劉愛玉，楊善華.社會變遷過程中的老年人家庭支持研究[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2000，（03）：59-70.

[2]鄧大松，王凱. 國外居家養(yǎng)老模式比較及對中國的啟示[J].河北師范大學學報（哲學社會科學版），2015，（02）：134-139.

[3]郭瑜.人口老齡化對中國勞動力供給的影響[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2013，（11）：49-58.

[4][18]陳永杰，盧施羽.中國養(yǎng)老服務的挑戰(zhàn)與選擇——基于南海區(qū)的實證研究[M].中山大學，2013.31-48.

[5]陳叔紅.養(yǎng)老服務與產業(yè)發(fā)展[M].湖南人民出版社，2007.16-35.

[6]高飛.老齡化背景下社區(qū)養(yǎng)老的范式、可能與實踐[J].內蒙古社會科學，2013，（06）：147-152.

[7]丁志宏，王莉莉.我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務均等化研究[J].人口學刊，2011，（05）：83-88.

[8]劉藝容，彭宇. 湖南省社區(qū)居家養(yǎng)老的需求分析——以對部分老年人口的調研數(shù)據(jù)為基礎[J].消費經(jīng)濟，2012，（02）：63-66.

[9]Fradkin L.G.&Health，A.Caregiving of Older Adults[M].California：ABC-CLIO.Inc，1992.26-98.

[10][19]高曉路，顏秉秋，季玨.北京城市居民的養(yǎng)老模式選擇及其合理性分析[J].地理科學進展，2012，（10）：1274-1281.

[11]秦立栓，唐少清，孫桂生.北京市朝陽區(qū)居家養(yǎng)老情況分析[A].人口老齡化與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展學術研討會論文集[C]，2015.

[12]王瓊.事業(yè)單位與企業(yè)退休員工養(yǎng)老待遇差異之研究[J].人力資源開發(fā)，2015，（11）：123.

[13]Stoller，E.&Pugliesi，K.Informal Networks of Community Based Elderly：Changes in Composition over Time[J].Research on Aging，1988，（10）：499-516.

[14]Chappell， N.L. Aging and Social Care. In Handbook of Aging and the Social Science （3rd Ed.）[M].New York：Academic Press，1990.65-189.

[15]柴效武.養(yǎng)老服務業(yè)“三三制”構想[J].人民論壇，2014，（S2）：64-66.

[16]郭林.民營資本參與養(yǎng)老服務體系建設的研究現(xiàn)狀與思考[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2014，（02）：29-34.

[17]周敏.論我國居家養(yǎng)老服務的產業(yè)化之路——兼談政府、市場及家庭的職能定位[J].社會保障研究，2015，（01）：40-44.

[20]孫伊凡.河北省支持社會養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的財政政策：進展與方略[J].河北學刊，2015，（01）：222-226.

[21]傅增清， 羅同文. 社會養(yǎng)老服務業(yè)開發(fā)性金融創(chuàng)新支持研究[J].宏觀經(jīng)濟管理，2013，（12）：35-37.

[22]劉益梅. 社會資本視角下的社區(qū)居家養(yǎng)老分析[J]. 徐州工程學院學報（社會科學版），2014，（02）：56-61.

（責任編輯：高 靜）