那些年，我們與貧困做過的斗爭

華南

“中國式扶貧”從1978年到2014年，累計減貧逾7億人

20世紀70年代初，定西連旱3年，群眾衣食無著，紛紛扒火車逃荒。身患重病的周恩來總理聞訊后潸然淚下。他心情沉重地說：“我們一定要幫助那里的人民，扶持那里的生產，一定要把那里的貧困面貌改變過來。”很快，國務院8個部委組成的工作組來到定西，帶來大批救濟糧、救濟款。

1982年底，為了徹底改變“三西”地區的貧困落后面貌，黨中央、國務院在深入調查研究的基礎上決定把河西地區的農業綜合開發，和以定西為代表的中部干旱地區、寧夏西海固地區的扶貧開發結合起來，成立了國務院三西農業建設領導小組，確立了興河西之利，濟中部之貧，有水走水路，無水走旱路，水旱路都不通，另找出路，和三年停止破壞，五年解決溫飽，兩年鞏固提高的扶貧戰略方針，開展了建國以來第一個有計劃、有組織、大規模、跨區域的三西農業建設，改變了過去單純的臨時性救濟式扶貧方針，首開了全國區域性扶貧開發先河，首開中國乃至人類歷史上有計劃、有組織、大規模的“開發式扶貧”先河。

改革開放以來，我國政府主導的大規模開發式扶貧戰略成效顯著，走出一條廣受世界贊譽的“中國式扶貧”道路，從1978年到2014年，累計減貧逾7億人。

扶貧探索的起步階段

1986年，國務院貧困地區經濟開發領導小組（以下簡稱“領導小組”）成立，中國式扶貧——“有組織、有計劃、大規模的農村扶貧開發活動”拉開序幕。當年5月14日，時任國務院副總理田紀云主持了第一次領導小組全體會議。根據會議紀要，當時全國農村人均年純收入在200元以下的約有1.02億人，占農村總人口的12.2%，“部分農民的溫飽問題尚未完全解決”。

會議認為，此前多年“平均分散使用力量，一般化的領導方式”，是貧困地區發展緩慢的重要原因。兩個月后，第二次領導小組全體會議宣布了國務院的決定：在原來用于扶持貧困地區資金數量不變的基礎上，新增加10億元專項貼息貸款。

在設立專門機構之前，1984年，中央劃定了18個需要重點扶持的貧困地帶，國務院頒布《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》。此前，中央雖有性質類似扶貧開發的以工代賑計劃和“三西”農業專項建設項目，但政策文件中卻罕見“貧困”二字。

這一階段，甄別貧困戶沒有統一的收入標準，只憑直觀印象：“食不果腹，衣不遮體，房不蔽風雨”，簡稱“三不戶”。1991年，領導小組辦公室成員周彬彬在一篇文章中稱：“這是一個只講‘意圖’精神，要求下面根據意圖靈活掌握，以適應各地不同消費水準的典型‘中國式’政策。”

從1986年到1993年。針對一些地區發展緩慢，一部分群眾生產生活條件非常困難的情況，黨中央、國務院決定在全國范圍內開展有計劃、有組織、大規模的扶貧開發工作。為此，國務院成立專門工作機構，安排專項資金，制定專門的優惠政策，并對傳統的救濟式扶貧進行徹底改革，確定了開發式扶貧的方針。到1993年底，全國農村沒有解決溫飽的貧困人口由1.25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，貧困發生率由14.8%下降到8.7%。

關鍵節點上的扶貧攻堅

“扶貧一直有長期規劃，但到了1993年左右，中央發現如果不采取特殊行動，20世紀末解決農村溫飽問題的任務可能完不成了。”國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會成員、中國社會科學院貧困問題研究中心副主任吳國寶說。

1994年，著名的《國家八七扶貧攻堅計劃》出臺，開篇第一句出自1992年鄧小平南巡時的論斷：“社會主義要消滅貧窮。”該計劃明確要求集中人力、物力、財力，用7年左右的時間，基本解決8000萬農村貧困人口的溫飽問題。由此，中國的扶貧開發進入了最艱難的攻堅階段。

根據“四進七出”標準（凡是1992年年人均純收入低于400元的縣全部納入國家貧困縣扶持范圍，凡是高于700元的原國定貧困縣一律退出），列入“八七扶貧攻堅計劃”的國家重點扶持的貧困縣共有592個，占全國縣級單位的27%，云南、陜西、貴州、四川、甘肅省的貧困縣均在40個以上。

1996年9月，黨中央、國務院聯合在北京召開了中央扶貧開發工作會議，作出《關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》。這是第一次高規格的中央扶貧開發工作會議。1999年6月，在我國扶貧攻堅的關鍵時刻，黨中央、國務院再次召開會議，作出《關于進一步加強扶貧開發工作的決定》，在兩次中央扶貧開發會議上，時任中共中央總書記江澤民也發表了重要講話，動員全黨和全社會，切實做好扶貧攻堅決戰階段的工作，確保實現在本世紀末基本解決農村貧困人口溫飽問題的戰略目標。他重申：“今后五年扶貧任務不管多么艱巨，時間多么緊迫，也要下決心打贏這場攻堅戰，啃下這塊硬骨頭，到本世紀末基本解決貧困人口溫飽問題的目標絕不能動搖。”

有專家認為，1996年是中國扶貧政策的一個關鍵節點：“我們現在看到的很多扶貧政策都是1996年以后出臺的，比如鼓勵企業、社會組織參與扶貧。”持續十年的實際扶貧資金下降的局面也得以扭轉。“八七扶貧攻堅計劃”實施的七年間，中央政府累計投入扶貧資金1240億元，相當于年度財政支出的5%-7%。

1993至2000年，中國農村貧困人口從8000萬下降到3200萬，年均下降速度比改革開放以來的平均減貧速度高3.6個百分點。專委會成員、中國人民大學農業與農村發展學院教授汪三貴主持的一項研究顯示，在此期間國定貧困縣的糧食和農業生產以及農戶純收入增長高于全國平均水平，但扶貧投資對貧困人口的數量沒有表現出比較強的影響。

國務院扶貧開發領導小組辦公室2000年在《人民日報》上發表的《中國扶貧開發的偉大歷史進程》文章中總結，這一階段我國扶貧開發工作取得的成就主要是：解決了2億多農村貧困人口的溫飽問題；貧困地區的基礎設施和生產生活條件明顯改善。1986年以來，共修建基本農田8800多萬畝，解決了6200多萬人和7500多萬頭大牲畜的飲水困難；科技、教育、文化、衛生等社會事業發展較快。貧困地區人口增長率由1986年的20‰下降到1997年的11.5‰；一些集中連片的貧困地區整體解決了溫飽問題。

扶貧思路向“精準”轉移

“我國扶貧開發的成就令人振奮。但到目前為止，緩解和消除貧困仍然是整個中國面臨的重大問題和尖銳挑戰。比較突出的問題有：一是目前中國扶貧的標準還很低，與國際社會有很大差距。二是目前已經解決溫飽問題的貧困人口，水平很不穩定，一遇自然災害，很容易重新回到貧困狀態。三是盡管2000年底能夠基本解決農村貧困人口的溫飽問題，但是農村貧困地區抵御自然災害的能力還相當薄弱，貧困農戶的基本生產生活條件還沒有質的改變，貧困地區社會、經濟、文化落后的狀況還沒有根本改觀。因此，就中國而言，扶貧開發是一個長期、艱巨、復雜的歷史任務。面對扶貧開發的新階段，必須有新的方略、新的戰略構想。”帶著《中國扶貧開發的偉大歷史進程》中提到的這些未解決問題，中國扶貧工作進入新世紀。

2007年，農村最低生活保障制度建立。國務院相關通知稱，仍有部分貧困人口尚未解決溫飽問題，需要政府給予必要的救助，以保障其基本生活。同在2007年，王小魯、李實、汪三貴等學者撰寫的《中國發展報告2007：在發展中消除貧困》引起了國務院扶貧辦的重視。

國務院扶貧辦官員找到專委會成員、北京師范大學中國收入分配研究院執行院長李實，委托他對《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》的實施情況進行總結評估。這是中國扶貧歷史上，第一次由官方委托第三方對階段性扶貧工作進行總體評價。報告在肯定扶貧成果的同時提出了不少問題，例如扶貧標準過低、城鄉收入差距不斷擴大制約扶貧效果、貧困戶在扶貧資金分配中沒有受到優待等。中國扶貧思路也在悄然轉變，即明確提出一定要把區域發展和個人幫扶結合起來，使得扶貧效果有效集中在貧困人口身上。以往貧困地區在發展過程中可能非貧困人口受益更多，這種情況下怎么更集中地幫扶貧困人口，這是當時的重點。

責任編輯 李菡丹