日本：誰污染誰付費

林海

633名東京哮喘患者提出訴訟

1996年5月，住在東京都內23區多條干路沿線的呼吸道疾病患者認為柴油車排放的尾氣污染了大氣，導致他們健康受損，于是他們不僅將負責管理道路的日本政府、東京都政府和首都高速公路公司告上法庭，還首次將制造并銷售柴油汽車的豐田、日產等7家汽車制造商一同列為被告，要求賠償損失并停止排放含污染物的汽車尾氣。其后幾年里，又有同樣受到損害的原告分別對相同的被告提起訴訟，訴訟次數達到6次，原告人數共計633名，訴訟時間長達11年。

眾所周知，造成環境污染的原因是錯綜復雜的。原告方認為，汽車制造商一味追求低成本高利潤的自私行為是其中最重要的原因之一。20世紀70年代，由于稅率調整，柴油的價格比汽油低了許多。因此柴油驅動的汽車比起汽油驅動的更受歡迎。然而，相比汽油，柴油會排放出更多污染物質，對人類的健康損害更大。汽車制造商無視這一問題，大量生產小型柴油車。原告一方認為，汽車制造商在明知可能會加劇污染的情況下，不對其產品設置預防汽車廢氣的設施，任其排放廢氣，且大批量地制造和銷售，違反了公害防止的義務，存在故意或過失的責任，侵犯了所有公民的生命健康權，應承擔賠償責任。

這一訴訟能夠順利提出，得益于日本半個世紀以來發展成熟的環境受害者救濟制度。在日本，環境訴訟案件自20世紀60年代開始就層出不窮。日本民眾接連不斷的維權努力，催生了《公害健康補償法》等系列法律構成的受害者救濟制度。在這一制度下，民眾可依據《民法》、《不法行為法》、《公害對策基本法》、《大氣污染防治法》等法律的相關規定，要求環境污染加害者依法承擔民事上的侵權賠償責任。1973年，迫于大氣污染判決的影響以及公眾要求污染損害賠償的壓力，新的《公害健康補償法》得以制定并頒行。該法通過向污染企業強制征收污染費的方式，為污染受害患者籌措損害補償費用，利用行政補償手段實現了“誰污染，誰付費”的原則。

優先發展工業的惡果

二戰之后，日本推行優先發展重化工業經濟發展路線，大力推動以既有的京濱工業帶、中京工業帶、 阪神工業帶、 北九州工業帶四大工業帶為核心，以“太平洋條形地帶構想”為基礎的建設“新產業城市” 規劃，工廠如雨后春筍般拔地而起。然而同時污染問題隨之而來。石油冶煉和工業燃油產生大量的硫氧化物、碳氫化物、氮氧化物和飄塵等污染物，使整座城市終年黃煙彌漫。大氣中二氧化硫濃度超過標準5-6倍，煙霧厚達500米，工廠鄰近地區惡臭刺鼻，人們即便在夏日也不能開窗。

1961年，一個名為四日的城市里，哮喘病突然嚴重發作，患者中慢性支氣管炎占25%，支氣管哮喘占30%，哮喘支氣管炎占40%，肺氣腫和其他呼吸系統疾病占5%。1964年，連續3天濃霧不散，哮喘病患者開始死亡。1967年，一些患者不堪忍受痛苦而自殺。1972年，四日市哮喘病患者達817人，死亡超過10人。因大氣污染導致的呼吸道公害病“四日市哮喘”因而得名。先后數年，日本幾乎所有的重要工業帶都出現了類似情況，哮喘病迅速蔓延全國。據日本環境廳統計，到1972年止，日本全國患此類哮喘病的患者多達6376人。

1967年，四日市因企業公害而患哮喘病的9名居民，將電力公司、化學公司、石油提煉公司等6家企業告上法院，請求停止工廠運營和巨額損害賠償。這是日本第一次因大氣污染提起的公害訴訟，它與新瀉水俁病訴訟、富山縣骨痛病訴訟、熊本水俁病訴訟并稱為“日本四大公害訴訟”。法院支持了原告全體的損害賠償請求，但未支持停止工廠運營的請求。因為，每家企業的排污，單看并沒有超標。但是所有的工廠累加起來的污染后果，就構成了哮喘公害訴訟的關鍵原因——對此，當時的日本立法還無能為力。

長達十二年尼崎訴訟的現實意義

情況直到1988年的尼崎訴訟才有所扭轉。1988年12月，日本尼崎市472名居民作為原告，以日本政府、阪神高速公路集團及9家企業為被告，提起了公害訴訟。這場訴訟也打了將近十二年之久。在前文提到的東京大氣污染公害訴訟進入僵局的時候，正是尼崎公害訴訟雙方你來我往的不斷較量，使公眾對于懸浮顆粒物及其成因與危害，有了更深刻的理解。

有研究表明，懸浮顆粒物的4成來源于柴油車的尾氣。而直徑為2.5微米以下的細小顆粒物（PM2.5）幾乎全都是柴油車排放的。以此為基礎，地方法院于2000年1月作出判決，承認原告居住在距道路50米以內的50人因局部大氣污染而導致健康受損，要求政府和阪神高速公路集團進行賠償。但是，日本政府及阪神高速公路集團以“缺乏根據證明懸浮顆粒物與損害健康有因果關系”為由，拒不接受初審法院的判決，并于2000年2月9日提出了上訴。對此，原告辯護團的野口善國律師也表示：“關于懸浮顆粒物對健康的損害，今后將有新的論文不斷出現。我們將在高等法院審理時準備有利的證據，力爭獲得更好的判決結果。”不過，在上訴審理階段，日本政府和阪神高速公路集團于2000年12月承諾，將采取削減交通量、增設監測地點及實施健康調查等舉措，隨后原告放棄了在一審中獲得支持的索賠權，雙方達成和解。

這一訴訟的積極意義在于，首次確定了污染物與受害者健康之間的因果關系。用尼崎公害訴訟原告辯護團律師羽柴修的評價來說：“這是一個明確指明了不能只優先考慮道路的公共屬性而犧牲沿途居民健康的劃時代性判決。”以此訴訟為契機，此后的名古屋和東京的公害訴訟案件中，法院作出的判決相繼認定了道路交通產生的懸浮顆粒物與健康損害之間的關系。名古屋南部公害訴訟案之后達成了和解，而前文所述的1996年提起的東京大氣污染公害訴訟案，經地方法院審理后，原被告雙方均提出上訴，提交高等法院進行審理，終于2007年達成和解。

東京訴案推動治污新法出臺

在東京大氣污染訴訟案中，汽車制造廠商的責任認定成了爭議焦點，雖然東京地方法院一審判決認為汽車廠商對原告的健康損害不存在過失，但在2007年東京高等法院的最終調解中，7家企業被要求支付共12億日元的和解金。此外，依據和解方案，新的醫療補助制度還要求政府和汽車制造商籌集200億日元經費，向東京都內所有哮喘病患提供全額醫療費用。具體的醫療費用補助制度如下：東京都內所有持續居住1年以上的哮喘病患者（吸煙者除外），可由政府和汽車制造商支付自費部分的全額醫療費用。該制度實施5年的預算約為200億日元，全部由被告分擔，其中日本政府、首都高速道路公司及七家汽車制造商分別向東京都政府資助60億、5億和33億日元。截至目前，該制度已讓約7.5萬人獲益。

東京大氣污染案的和解方案還推動了日本政府針對PM2.5的首次立法。除經濟賠償與醫療補償外，原告的和解要求還包括，政府應當盡快設定針對PM2.5的環境標準。日本政府根據和解方案，開始了針對PM2.5的首次立法。其中東京都地方政府率先進行動作，2000年12月東京都制定相關條例，規定達不到粒子狀物質排放標準的柴油機汽車禁止在東京都內行駛，違者最高處以50萬日元罰款。2009年，日本政府更是制定了一項號稱“全球最嚴格”的尾氣排放規定，要求日本的汽油和柴油中含硫量降至10ppm（百萬分比濃度）。目前中國大部分地區執行的“國三標準”則是汽油含硫量不超過150ppm、車用柴油含硫含量不超過350ppm的標準，與日本相差了15倍以上。

訴訟的成果：民間協商機制

此外，和解協議還設置了民間與政府的協商機制，成立由原告與政府組成的聯絡會，進行后續行為的監督和協商。東京污染訴訟的和解協議第四項專門規定了“聯絡會”的設置要求：由原告與日本政府、東京地方政府及首都高速公路公司組成“東京道路交通環境改善聯絡會”，與東京都政府組成“東京都醫療補助制度聯絡會”，針對抑制尾氣排放、交通流量削減等環境改善狀況及醫療補助實施情況進行長效交流溝通。例如，當初的和解協議僅規定醫療補償制度的5年期限，當前，各個聯絡會不斷與政府進行協商，要求將這一補償延期。迫于經濟壓力，東京都政府提出5年期限屆滿后，繼續提供三分之一的補助額度的方案。聯絡會仍在據理力爭，為受害者尋求最優的解決方案。

據當時代表日本政府與日本環境省站在被告席上的官員岡崎雄太回憶：“這次以和解為結果的污染糾紛實際上給政府和相關企業很大的壓力，在促使PM2.5寫入日本法律的過程中起到了重要的作用。”這位官員現在是日本駐華使館的一名書記官。他說：“對現在的中國這樣一個經濟增長速度最快的國家來說，似乎問題同時都出現了，包括PM2.5在內的空氣污染、水污染以及土壤污染，所以解決時也會很棘手……當時，日本政府等被告也認為，受害者的疾病和自身的身體情況、抽煙以及汽車尾氣污染等都有關系，很難確定主要是由空氣污染所致。在法院宣判的最后一刻，為了達成和解，才認可了這樣的說法。”在他看來，正是這場和解，推動日本環境立法走進一個全新的嚴格責任時代。雖然成本巨大、周期漫長，但是從長遠看，這一努力將會收獲更多的回報。

編輯：薛華 icexue0321@163.com