“四位一體”信訪制度改革框架

從社會管理創新到全面深化改革，信訪制度也迎來了全面改革的契機。信訪制度改革從過去局部性、功能性和散點式改革轉向系統性、結構性和協同式改革。在過去的十年中，由于缺乏系統性的結構性改革，信訪制度的權利救濟功能得以強化，導致信訪制度的功能異化。信訪制度全面改革的總體目標是通過系統性的結構性改革來破解信訪制度的功能異化，從功能定位、結構優化、機制調整和法制保障四個維度發展“四位一體”的“F-S-M-L”政策框架。

信訪制度改革的外部條件

信訪制度是中國政治制度的組成部分，而中國政治制度的改革只可能是自上而下的。這就意味著，作為局部的信訪制度要改革，首先必須具備改革的外部條件。在社會管理創新的背景下，信訪制度有三次相對顯著的改革：

第一次是2004年的十六屆四中全會，首次提出“社會管理體制創新”的戰略。據此，國務院于2005年啟動了《信訪條例》的修訂。進而，地方信訪部門開始嘗試改革，其中以江蘇淮安通過“陽光信訪”暢通信訪渠道的制度創新最為突出。第二次是2007年的十七大，有兩點推進：一是健全基層社會管理體制；二是黨和政府主導維權。前者以廣東佛山南海區推行的柔性社會管理探索有一定的代表性，后者以河南義馬探索的“信訪擴權”最為典型。第三次是2011年的省部級干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班，要求提升社會管理科學化水平，加強社會矛盾源頭治理。2011年發布的《國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》要求建立重大工程項目建設和重大政策制定的社會穩定風險評估，推動了社會矛盾的源頭治理。

在全面深化改革的背景下，信訪制度改革的外部條件可以有三個轉變：

第一，從局部改革到系統改革。社會管理創新是單一維度的改革，如果沒有政治體制改革的協同，很快就會碰到“天花板”。

第二，從功能改革到結構改革。社會管理創新主要強調功能適應，多為形式上的改革，通常是就事論事，治標不治本。全面改革則強調結構改革，要標本兼治。

第三，從散點改革到協同改革。社會管理創新主要是散點改革，彼此孤立，缺乏內在一致的邏輯，難以協同。全面深化改革要求改革具有一致的內在邏輯。

信訪制度改革的內在邏輯

在過去十年中，信訪制度的權利救濟功能得到強化，導致信訪功能異化：

“信訪不信法”。在2005年的《信訪條例》中，領導干部接待日、下訪成為明文規定。然而，黨政干部在面對具體的利益訴求時，很難排除個人情感的干擾，也可能會受到傳統人治思維的影響，一旦選擇通過行政批示的方式滿足上訪人的利益訴求，就可能推翻經過司法判決的信訪事項，使得信訪制度陷入第一個“死循環”：上訪→批示→進一步上訪……

“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”。有集體上訪、越級上訪、進京上訪三種形式。集體上訪往往可以造成“人多勢眾”的壓力，容易事態失控，誘發大規模群體性事件。越級上訪可以通過信訪登記排名考核來傳遞壓力，迫使地方信訪更加重視。進京上訪是越級上訪的特例，減少進京上訪成為地方信訪部門工作的重中之重。相比于常規上訪行為，集體上訪、越級上訪、進京上訪都屬于“鬧大”的行為，這導致信訪制度陷入了第二個“死循環”：鬧大→重視→進一步鬧大……

“職業上訪”與“花錢買平安”。對于上訪人而言，一旦上訪的預期收益超過上訪的成本，職業上訪便會成為理性選擇；對于地方信訪部門而言，既然難以從根本上解決信訪問題，就只能“花錢買平安”，這就形成了第三個“死循環”：職業上訪→花錢買平安→更多的職業上訪……

“攔訪截訪”與“以氣抗爭”。由于很多信訪問題是由于權力結構或政策原因造成，信訪部門無力從根本上化解矛盾，只能攔訪、截訪；對于上訪人而言，攔訪、截訪可能使他們正當的信訪權利受到損害，更要“以氣抗爭”。這就形成了第四個“死循環”：攔訪、截訪→以氣抗爭→攔訪、截訪……

究其原因，還在于結構性改革的缺失，以至于權利救濟作為應急方式大行其道。

首先，“信訪不信法”是行政與司法關系的非預期后果，地方政府通過行政權力干擾司法判決的情況時有發生，信訪也不例外。其次，“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”是央地關系的非預期后果。以信訪登記排名為核心的考核制度使得中央可以制衡地方的經濟自主權。此外，中央和地方的職責同構使得政府能力逐層遞減，容易誘發越級和進京上訪。第三，進京“非訪”則是信訪部門和公安部門之間權力關系的非預期后果。一旦二者的權力關系得以厘清，并不存在進京“非訪”的模糊定義。第四，“職業上訪”、“花錢買平安”則是地方信訪部門與地方政府關系的非預期后果，前者實際上充當了后者推進各項政策的“救火隊”的角色。第五，“攔訪截訪”與“以氣抗爭”則是信訪系統內部層級關系的非預期后果，上級信訪部門對下級信訪部門的排名登記考核迫使下級信訪部門尋求攔訪、截訪等替代策略。

因此，要破解信訪制度的功能異化，就需要弱化信訪制度的權利救濟功能，這是信訪制度改革的內部邏輯。

信訪制度改革的政策框架

信訪制度改革的總體目標是弱化權利救濟功能，強化民意汲取功能。為此，需要功能定位（Function Setting）、結構調整（Structure Adjustment）、機制重構（Mechanism Redesign）、法制保障（Law Enforcement）等四個維度發展“四位一體”的“F-S-M-L”政策框架。

（1）功能定位。首先，信訪制度的功能定位需要考慮當前轉型期的階段性特征。從法治社會的發展趨勢來看，當前意義上的信訪制度終將廢除，這一點不應該有疑義。然而，從中國轉型期的階段性特征來看，立即廢除信訪制度并不現實。這是因為，造成當前社會矛盾的原因、政府的權力架構短期之內也不會發生重大變化；即便廢除了信訪制度，也會催生與信訪類似的制度，簡單廢除信訪制度是治標不治本。其次，信訪制度的功能定位需要考慮中國政府的機構設置。從功能相似的角度來看，將信訪部門劃歸人大的建議最為合理，但目前人大代表主要仍由政府職能部門的主要領導構成，難以自己監督自己。再次，信訪制度的功能定位需要考慮中國的政治制度。如果承認當前中國的社會矛盾主要是人民內部矛盾，大部分的信訪訴求都是合理的，簡單廢除信訪制度無異將徹底堵死底層民眾的政治參與和利益表達。

（2）結構優化。首先是中央與地方關系的優化。中央政府應重新設定政績考核標準，激勵地方政府更多地致力于公共服務和民生事業，減少地方政府片面追求經濟發展而忽視民生訴求的情況。其次是行政與司法關系的優化。在現行的權力架構下，司法與行政的關系可以相對獨立，使得地方司法部門的人財物脫離地方政府的控制，減少因政府職能部門或行政執法部門因行政不作為或亂作為而引發的上訪。第三是信訪部門與地方政府關系的優化。信訪部門不應該只作為事后解決“麻煩”的部門，可以考慮將社會穩定風險評估的職能轉移至信訪部門。第四是信訪部門與公安部門關系的優化。在法律上明確界定和區分上訪行為與違法行為，消除“非訪”模糊地帶。第五是上級信訪部門與下級信訪部門關系的優化。信訪登記排名考核已經異化，應盡快予以廢止。

（3）機制調整。主要調整七項機制：第一，廢除領導接訪以及下訪、包案等其他形式的接訪。第二，發展網絡信訪。賦予網絡信訪優先地位，將信訪接待從個體化的利益訴求轉向集體化的民意汲取，及時匯總、科學分析網絡信訪背后的政策原因、行為原因和參與訴求。加強對網絡信訪數據的分析，發展網絡信訪的社會矛盾預警功能。第三，規范信訪流程。減少信訪辦理中的消極懈怠、玩忽職守和違法行為。第四，加強訴求分析。將信訪收據分析與“互聯網+”與大數據相結合。第五，推行信訪代理。引入律師、社工等第三方代理服務。第六，鼓勵逐級走訪。國家信訪部門不再受理具體的信訪事項，設立區域督察中心，重點轉向信訪辦理的督察，將信訪辦理督察常態化。省、市、縣三級信訪部門實行逐級走訪，取消對越級上訪、進京上訪的排名考核或排名通報，廢除省、市、縣三級信訪部門的接訪（接回，并非信訪接待）制度。第七，建立聽證制度。對于已經三級終結的信訪案例，建立公開聽證制度，合法予以終結，消除職業上訪。

（4）法制保障。為推動信訪制度的全面改革，迫切需要制定《信訪法》。一些不合時宜的規定應該及時廢止。例如，對越級上訪、進京上訪的規定，對領導接待日、下訪的規定，等等。同時要明確界定信訪行為的邊界，對于已經涉嫌違反《治安管理處罰法》的行為，不納入《信訪法》。隨著反恐形勢的日益嚴峻，對于在反恐敏感地區的信訪行為，要考慮與《反恐法》的銜接。

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