對“信息不存在”的案例評析及問題探索

王可利

“信息不存在”指相對人申請公開的政府信息未曾被制作或曾經制作已滅失的政府信息，是《政府信息公開條例》規定的依申請公開的政府信息的答復方式之一。在行政執法和司法實踐中，往往成為行政爭議的焦點之一。此種答復方式為部分因循怠惰的行政機關工作人員的“尚方寶劍”，致使政府信息公開與其立法目的背道而馳，損害公眾的知情權與監督權，阻礙著法治政府建設的腳步。因此，應當引起重視，不僅要在司法審查時適用特殊規則，更要提前至行政執法程序中，以期取得事半功倍的效果。

一、案例評析之問題的提出

我國在司法實踐中處理法定創制的“不存在”信息時，面臨著行政法規與司法解釋的沖突適用抉擇問題，保障當事人行政訴權的原則與現代行政所追求的公平、正義、效率等重要價值的平衡問題。那么，當依申請公開行為與其他行政行為一起侵犯申請人合法權益時，應當如何維護申請人的合法權益呢？

李某為證實其是獵德村委會1996年5月2日送廣州市天河區沙河鎮人民政府、廣州市天河區人民政府統計科、廣州市天河區勞動局審核通過的4529人勞動力花名冊（以下簡稱《花名冊》）中的一員，該信息涉及到李某的切身利益及依法維權的依據。于2013年3月6日向被告提出政府信息公開申請，要求被告公開上述李某要求公開的《花名冊》。李某從廣州市國土資源和房屋管理局2010年5月18日作出的【2010】XX號《依申請公開信息辦理結果答復書》附件的《報告》中得知，獵德村委會曾將該村1995年年底分配勞動力花名冊（總人數為4529）提交給當時的廣州市天河區沙河鎮人民政府、廣州市天河區勞動局、廣州市天河區人民政府統計科進行審核，且前述部門均在該報告中作出“情況屬實”的審核意見。一審法院認為《花名冊》屬于政府信息，被告收到申請后已經去天河區檔案館查詢，但未找到。故屬于“不存在”信息，依據最高法的司法解釋判決駁回原告訴訟請求，二審法院維持原判。

此案中，政府信息是屬于“曾經存在”，但是可能因為時間久遠，在政府機構改制過程中材料交接未能保存下來而將該政府信息丟失，廣東省高級人民法院在天河區人民政府僅僅經過去檔案館查詢無果而認定該信息不存在維持原判，實為不妥。作為天河區人民政府，完全有能力去進行仔細地調查查詢，未從其機關內部信息中進行查找或窮盡其他辦法來搜尋線索，檢索的載體是否全面、檢索的方法得當與否、檢索人員的工作態度是否認真，這些都會直接影響信息存在與否的事實，也關系到申請人的合法權益。此類政府信息，是否應當屬于“不存在”信息，在我國是有爭議的。如果嚴格按照立法原意來看：“申請公開的政府信息不存在的，也就是這一政府信息自始至終不曾產生”按照此種解釋，本案中的政府信息是曾經存在過，卻未保存，不能被認定為“不存在”，因此也不能以“政府信息不存在”答復，可是在行政活動和司法實踐中卻被認定為“政府信息不存在”。

依據1983年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布在當時適用的《機關檔案工作條例》第十四條、1987年頒布的《中華人民共和國檔案法》第十條以及1990年國家檔案局頒布實施在當時有效的《中華人民共和國檔案法實施辦法》第十一條規定，《花名冊》是依法應當被制作、整理并歸檔的，對于此類因政府信息公開義務主體的過失而導致申請者的知情權受損，也符合起訴的條件，因此，李某基于要利用這份《花名冊》來證明自己是其中一員的需要，依據《條例》第十三條的規定，根據自身的特殊需要，有權要求天河區人民政府重新制作《花名冊》，只要不違反例外不公開條款，向其公開，而被告如果予以拒絕，就自然而然地產生了一個訴的利益了，李某當然有權提起行政訴訟。由于客觀原因，《花名冊》也許無法復原，不具有可履行的內容，考慮到行政權的獨立性，法院可以做出“撤銷其回復，限期重新答復”的判決，或者根據新的《行政訴訟法》適用行政調解來處理糾紛。而最高法的《規定》第二條（三）直接剝奪其訴權，使其無法得到司法救濟，無救濟則無權利，亦剝奪了其知情權和監督權。

二、濫用“信息不存在”答復之原因分析

首先，我國是以優化政府治理為邏輯起點的立法目的。“目的是全部法律的創造者，每條法律規則的產生都源于一種目的，即一種實際的動機。”保護知情權是我國《條例》立法的終極目的，促進依法行政是直接目的。縱觀世界各國的政府信息公開制度，大致可以區分為兩大體系：以知情權為基礎的公開制度體系和以優化政府治理為基礎的公開制度體系。我國的信息公開制度屬于后一體系。

其次，我國政府信息公開的原則與別國不同。眾多學者主張遵循國際通行做法，采取更為積極、更具有建設性的做法，直接制定《政府信息公開法》或《信息公開法》，確立現代政府信息公開的框架，從而對此前早已存在的《保守國家秘密法》作出適當調整，以利于我國政府信息公開制度的推進。但現在看來，我國走的是推進式公開的現實立法之路。

最后，傳統的保密習慣對政府工作的“侵染”以及根深蒂固的“秘密辦公”“官本位”思想的“禁錮”，對此類信息的限制思想也就不言而喻了。早在2003年就有學者提出我國政府信息公開法治化面臨的障礙也包括“傳統文化支撐下的人們對公開與保密的價值認識趨向”“長期以來養成了保密的習慣，對信息公開的意識就比較淡薄。觀念上的阻力大小將成為決定我國信息公開法實施情況好壞的一個主要因素”。正如有些學者所說：“我國是保密文化根深蒂固的國家，‘法藏官府，深不可測’，‘民可使由之，不可使知之’思想長期以來影響著我們的行政管理理念。”

三、“信息不存在”問題的解決之道

通過前述案例，不難看出，實踐中對于“信息不存在”的答復存在濫用行政自由裁量權的現象，應當予以規制。目前我國已有學者研究了對“信息不存在”的司法審查并提出應當適用特殊的審查規則。主張“法院應當在綜合考量行政機關工作人員的工作態度、檢索載體和檢索方法的基礎上判斷行政機關是否盡到了合理檢索義務。法院應當根據不同案件事實選擇合適的判決方式，在判決撤銷政府信息公開決定的同時應判決行政機關在一定期限內重新答復”。

如果一項“信息不存在”答復注定是濫用行政裁量權所致，何不提前對其進行審查，而避免使其進入司法審查程序后被確認違法或撤銷造成的司法資源的浪費？首先，這就要求行政機關的工作人員能夠轉變觀念，破除陳舊的“官本位”保密思想，心存“服務”理念，尊重公眾的知情權，面對一項信息公開申請時能夠存有敬畏之心，在綜合用盡各種辦法也無法獲知被申請公開的政府信息之時，方才行使此項答復的權力。其次，我國在將來《行政復議法》時，有必要對信息公開領域的行政復議適用特殊的程序，如行政復議前置。行政機關掌握著80%的政府信息且對其職能范圍的信息比較清楚，無論是從自身便利條件還是從效率上來看，行政復議前置程序都不失為一種保護相對人的恰當之道。最后，在此類信息公開的行政訴訟中，司法機關也應當把握好最后一道關卡，無論是在司法審查還是舉證責任方面均應適用有利于相對人的特殊規則。

（作者系南京師范大學憲法行政法學研究生）