“緊湊城市”：城市規劃的新路徑

李順成

在西歐，“緊湊城市”被視為有效節約城市土地資源、促進城市和區域可持續發展的有效途徑。近年來，我國政府對城市土地的節約集約利用也予以高度重視。在2015年12月召開的中央城市工作會議上，習近平總書記首次提出要樹立“緊湊城市”理念，指出要科學規劃城市空間布局，實現緊湊集約、高效綠色發展。這充分表明，我國土地利用政策的核心正由原來粗放型向集約型方向轉變，城市化建設由蔓延式擴張向緊湊式發展轉變。

集中還是分散：關于城市形態的大討論

從我國城市化發展現實來看，與西歐國家的情況有所不同。一方面，我國正處于產業化和城市化進程快速發展的重要階段，產業規模的不斷擴大和城市人口的急劇增加直接導致城市面積以“攤大餅”方式向四周無序蔓延，對城市和區域的可持續發展構成了嚴峻的挑戰；另一方面，我國國土面積廣闊，不同地區之間在自然地理環境、經濟社會發展等方面差異較大，這決定了不同城市在城市化發展進程中面臨的問題、任務各不相同。因此，探求符合我國城市和區域發展實際的空間結構模式和發展路徑具有重要的現實意義。要對這一問題作出解答，有必要對城市形態的發展脈絡進行梳理。

“緊湊城市”的理念是在歷史中不斷反思、不斷實踐形成的。長期以來，國外規劃界關于城市形態的爭論總結起來就是“集中”還是“分散”的分歧。這一爭論貫穿于現代城市發展的歷史進程之中。分散主義的出現絕非偶然，正如英國著名城市規劃理論學家霍爾所言，20世紀的規劃史反映了人們對19世紀城市所面臨的糟糕境況的不滿。這種不滿直接促使人們思考向城市以外的郊區轉移，并造就了分散派的出現。從英國社會活動家霍華德的“田園城市”到美國建筑師F·L·賴特的“廣畝城市”，再到建筑師沙里寧的“有機疏散”理論，完整反映了分散派陣營“理想構思—極端實踐—回歸現實”的歷史發展路徑。

如果說分散主義規劃思潮的出現是工業革命后城市化現象所帶來的必然結果，那么集中主義規劃思潮則是對當時出現的“郊區城市化”和“逆城市化”現象的一種集體反思。集中派的反擊最早出現在極端分散思想盛行的20世紀30年代，集中論的先驅者勒·柯布西耶提出通過提高城市密度解決城市問題的新途徑，其思想在后來的城市規劃中得到了充分的發展與體現。由勒·柯布西耶開始，集中主義規劃思潮蓬勃發展。首先是學者奈恩發出了反對“城鄉一體化”的聲音，并對分散派提出的低密度化主張進行了極力批判。奈恩之后，社會活動家簡·雅各布接過了“反擊”重任，成為20世紀60年代集中派陣營的代言人。作為一名女性，簡·雅各布在關注城市密度的同時，更在意城市所散發出來的那種生命力和豐富性所帶來的魅力。正如她在《美國大城市的生與死》中所說的，正是密度造就了城市的多樣性，也正是這種多樣性創造了像紐約那樣多姿多彩的城市生活。由此，她提出促進城市功能混合發展和“城市多樣性”的規劃主張。簡·雅各布的思想直接影響了“緊湊城市”理念的產生和發展。

隨著集中派陣營的壯大及其思想理論的不斷成熟，20世紀70年代，美國數學家丹齊克和薩蒂在對集中主義規劃思潮進行總結的基礎上首次提出了“緊湊城市”的規劃理念，主張通過合理化的城市空間布局促進城市的可持續發展，為解決城市無序蔓延問題提供了新的視角和思維方式。在1990年發表的《綠色報告書》中，歐盟委員會將緊湊城市視為實現城市可持續發展的重要理念和有效途徑，并明確指出通過高密度、混合土地利用等緊湊式的城市空間規劃理念，按照分散再集中的原則實行多中心模式的城市空間結構戰略。

從整個現代城市規劃思想史的脈絡來看，“緊湊城市”作為可持續發展的有效途徑是過去舊式“分散論”和“集中論”的一種折中立場的體現。從分散論那里，既可以吸納有關衛星城規劃和建設的思想構思，還可以通過對自發的分散過程進行有效調控以有利于促進早期“溫和派”分散論者們所期待的環保社區的出現，并提高市民生活的舒適度。相對于分散論而言，“緊湊城市”從集中論那里汲取的思想更多一些，如遏制城市蔓延的政策、城市更新與再生政策等。由此，如何實現“集中”與“分散”的最優化組合，是貫穿于緊湊城市理念發展最重要的主題之一。

中國的路徑選擇

第一，構建緊湊式城市空間結構以促進城市可持續發展。從促進城市經濟、環境和社會發展的角度看，除了傳統因素，城市和地方政府可以通過優化城市空間結構、構建緊湊式城市形態等城市管理和規劃層面上的手段方式激活更多的潛在誘因，進一步提高城市和區域的可持續發展能力。但必須認識到，緊湊城市不等同于“高密度”，還要對城市的多核心（中心）性、空間的集中度、土地混合利用度等其他空間結構特征和要素進行綜合性考察，繼而提出更加符合城市和區域發展實際的空間結構優化模式，如“單核心—集中型”和“多核心—分散型”的空間模式分別適用于哪一區域或哪一發展階段的城市，如何進一步改善和優化空間布局等，都需要進一步研究。

第二，城市和地方政府在構建緊湊城市發展模式時有必要對城市最優人口密度值進行預測，并作為城市管理和區域規劃的重要指標性依據，以避免因過度“緊湊”而為城市帶來不必要的負面影響。在之前的研究中，筆者發現，我國東部地區人口密度與區域勞動生產率之間就存在著倒“U”型曲線關系。這意味著，當城市尚未到達最佳人口密度值時，人口密度越高越有助于提高該城市和地區的勞動生產率水平，而當城市人口密度超過該值時，反而會對城市和地區經濟產生負面影響。由此可以看出，如果城市管理部門過度強調緊湊式的城市成長政策，造成“矯枉過正”的后果也是不可取的。在城市前期調研和規劃過程中，應從城市自身情況出發，在努力將有可能發生的集聚不經濟效應壓縮到最小化的同時，通過引導和形成最優城市人口密度或城市人口規模，最大程度地創造由集聚經濟效應所帶來的積極影響。

第三，在發展緊湊城市過程中要重視城市基礎設施建設，不斷完善城市功能。無論對于哪個城市而言，公共交通的可接近性都具有十分重要的作用。對于經濟基礎條件較好的東部地區的城市而言，還應在發展多樣化的公共交通手段和以步行、自行車出行為導向的環境優化型交通設施等方面加大投資和建設力度。此外，城市管理部門還應積極對城市商業設施和文化設施進行擴充與完善。城市基礎設施的建設與完善離不開城市政府充足的財力支持和政策保障。因此，城市政府一方面應努力拓寬城市基礎設施建設的投融資渠道，加大財政支持力度；另一方面各城市管理部門之間應通力合作、互相配合，在城市基礎設施建設和管理方面形成一整套切實可行的制度體系，為促進城市和區域經濟的發展，以及其他城市管理目標的實現提供有力的政策保障。

第四，各級政府部門應充分考慮城市和地區所處的時空背景和特征，以求制定符合自身發展特點和需要的緊湊式城市規劃與城市管理政策。實證研究表明，不同地區在產業化和城市化發展水平上差距較大，由此在國家層面上制定相關國土規劃政策時，必須充分考慮地區間的差異性，并以此為基礎制定和實施差別化的規劃政策和方案。從城市和地區層面來看，更有必要對自身的人口和社會結構特征進行詳細分析和調查研究。此外還應注意的是，產業化和城市化發展并不是靜態的，而是一個動態的變化過程。因此，相應政府部門應對城市和地區的長期發展趨勢進行有效分析和判斷，從而制定出最具時效性的緊湊式城市規劃和城市管理方案。

（作者單位：山東師范大學公共管理學院城市管理系）