德國土地整理的經驗與啟示

賈文濤 桑玲玲 周同

德國是世界上開展土地整理比較早和比較好的國家，尤其是位于德國南部的巴伐利亞州更是土地整理的先進典型地區，以實現城鄉等值化為目標，在土地整理促進城鄉統籌發展方面成效顯著。

當前，德國土地整理已逐步形成法律保障、政策扶持、規劃引領、自主申請、多方參與、職責明晰的穩定格局。

德國土地整理項目實施一般有三種模式，分別為群眾自發式、整村推進式以及政府主導式。群眾自發式土地整理規模較小，申請者為土地所有者，通常體現為地塊的置換、權屬調整。整村推進式的申請者為村鎮代表、社會團體、機構等，主要內容包括田塊歸并、整理，村莊改造，村鎮基礎設施配套，重點發展方向轉變等。政府主導式的申請者為德國聯邦政府或州政府，內容主要以大型基礎設施建設、國家重點推進、新能源建設、產業調整等項目。

生態占補平衡措施充分體現了德國對生態景觀保護和建設的重視。對于土地整理項目區內自然景觀的補償和平衡，分為“規避”“平衡”和“補償”3種措施。對于土地整理項目區內的自然景觀，首先要做到規避，盡量不去破壞和改變，一些特別的自然保護區嚴禁開發占用。其次，如果實在無法繞開自然景觀，那么必須做到生態占補平衡，即占用了森林、綠地、耕地、河道等造成的生態損耗，需要進行生態補償，最終實現與原來同樣的生態效應，保持生態功能的持續和穩定。生態補償主要體現在兩個方面，一是針對生態損耗本身的補償，二是針對土地整理過程中因維護和保持良好生態性用地而為此付出代價的行為主體進行相應的補償。

德國土地整理行業管理主要依托土地整理行業協會。土地整理行業協會是法人單位，非政府組織但受政府監管，經費來源主要是會員繳納會費。德國注冊執業制度與行業自律緊密相連，不同行業協會的注冊僅僅是協會工作的一個環節，行業協會更注重對會員執業活動的監督管理、行業信譽和行業利益的維護。

德國在土地整理方面有著較為完備的法律保障體系。從結構上看，主要包括歐洲法律、國際慣例和準則、德國聯邦法律（國家層面）、東德地區法律法規、城鎮層面法律法規等5個層級。在歐洲法律、國際慣例和準則層面主要是由歐盟結合各國推進土地整理、鄉村發展實際情況，定期發布《歐盟農村發展指導手冊》；在德國聯邦國家層面，憲法作為根本大法，在其中對各方基本權利義務進行了規定，并提出土地整理立法要在堅持普治原則的基礎上，統籌考慮環保領域、經濟領域、社會領域這三大領域的發展，保持各領域平衡發展。

德國土地整理與農村發展的很多理念都值得我們深入思考，尤其是四大理念。

一是生態優先理念。徜徉在巴伐利亞的鄉間小道，我們無不驚嘆于那優美閑適的田園風光，醉心于那藍天白云、青山綠水。在德國考察學習期間，德國專家說的頻率最高的一個詞是生態景觀，講得最多的內容是生態景觀規劃。特別是法律上關于生態占補平衡措施的近乎苛刻的規定，更是將德國生態優先的理念體現得淋漓盡致。德國還要求設立“生態賬戶”，針對由建筑主體規劃引起的對自然和景觀的侵犯，鄉鎮必須采取彌補或替代措施，在空間和時間上都可在對自然和景觀的侵犯行為之外單獨實施，為此需要的土地可在所謂的生態賬戶中預留。

二是城鄉等值理念。世界各地每年到巴伐利亞州旅游的人數達3000多萬，并且還在穩步增長，這在很大程度上得益于“城鄉等值化”的實踐探索。二戰以后，德國乃至整個歐洲農村問題曾異常突出，大量鄉村人口離開故土涌向城市，結果又導致城市不堪重負。在此情形下，巴伐利亞州開始了實施“城鄉等值化”的實踐探索，主要通過土地整理、村莊革新等措施，促進鄉村與城市的均衡發展。

三是公眾參與理念。在德國，廣大民眾積極參與各項事務來維護自身或他人的基本權益。在參與過程中，公眾有權提出自身的具體權益要求并通過與自身條件相符的努力據理力爭。就土地整理與村莊革新項目而言，德國通過法律規定了公眾參與的內容、程序、方式等有關事項，使公眾參與得到法律制度保障。

四是文化傳承理念。在德國，無論是城市還是村莊的街道上，隨處可見那一棟棟歷經百年風雨仍靜靜佇立的老房屋。無論是村莊改造還是舊城改造項目，德國都會把民俗文化和歷史文化保護放在首要位置，并且在經費資助等方面有明確的支持政策。鄉村文化涵蓋多個層面，包括居民為了打造其生活空間環境而采取的所有措施，也包括居住文化、飲食文化、工作文化以及口頭文化、音樂、歌劇等。