地方政府應對群體性突發事件能力問題研究

孫義鵬　李斌

一、引言

改革開放以來，經過30余年的發展，一方面，我國綜合實力迅速增強，國際地位日益提升，人民的生活水平逐步提高；另一方面，由于社會轉型加速，導致社會矛盾加劇，群體性突發事件就是社會矛盾的表現形式之一。自20世紀90年代以來，我國群體性突發事件急劇增加，由1993年的9000起迅速增加到2011年的18萬多起，年均增長率達到18.4%，典型的如貴州甕安事件、湖北石首事件和四川廣安鄰水事件。群體性突發事件的頻發及其帶來的嚴重后果給基層政府的應對與治理能力帶了嚴峻考驗，引起了國內外學者的廣泛關注。

國內外研究極大豐富了對群體性突發事件的認知，對于政府應對群體性事件具有極大裨益。然而，這些研究對于地方政府應對群體事件的能力研究相對不足，現實意義有所欠缺。基于此，本文將通過梳理相關文獻，并以四川廣安鄰水事件為例，探究因利益糾紛引起的群體行為，并研究地方政府處理群體性事件的應對能力問題。

二、群體性突發事件頻發的原因

群體性突發事件已成為當前危害社會穩定的主要形式之一，深入了解群體性突發事件的原因，有利于我們把握其形式和特點，認清其本質，進而更好地預防與應對群體性突發事件。本文以四川廣安鄰水事件為例，分析群體性突發事件頻發的原因。

2015年5月16日，為表達達渝城際鐵路過境鄰水的訴求，鄰水縣部分群眾自發聚集在縣城。隨后聚集群眾和民警開始長時間對峙。據官方報道，當晚9點30分左右，部分聚集的群眾失控，開始沖擊民警警戒方陣，沖入滬蓉高速公路匝道，燒毀車輛，造成30余名干部民警和38名圍觀群眾受傷。這就是四川廣安鄰水群體事件。達渝城際鐵路的線路規劃是鄰水群體性事件發生的直接原因，但其背后隱含著更為深層次的原因。

（一）社會轉型加速，階層結構失調

“社會轉型”帶來的諸多問題和矛盾是群體性事件頻發的主要原因。自20世紀80年代起，隨著國家實行改革開放的戰略決策和社會主義市場經濟體制的確立和不斷完善，我國進入了全面的社會轉型期，社會結構急劇變化。尤其是近年來，由于轉型速度加快，各種社會矛盾急劇增多，如社會分層、貧富差距擴大和階層結構失調問題等。正是由于社會轉型帶來的諸多矛盾為群體性事件的滋生提供了土壤，而社會矛盾的深化，最終演變為群體性突發事件。

廣安鄰水事件的導火索是達渝城際鐵路過境規劃，但社會轉型帶來的利益糾紛是其根本原因。改革開放以來，中西部地區因交通不便和人力資源稀缺等劣勢，經濟發展比較緩慢。因此，交通建設對中西部地區的發展至關重要，關系群眾切身利益。加之社會轉型日益加速，東西部差距日趨擴大，引發群眾的不滿，最終釀成了廣安鄰水事件。

（二）就業壓力日趨增大

經過30余年的發展，我國經濟已實現連續數十年快速增長。經濟的迅速發展為勞動者提供了越來越多就業機會。但因我國人口眾多，且勞動力市場供求失衡，導致每年都有大量的農民工、下崗失業者和大學畢業生等待就業。大量農民工和下崗失業者面臨就業難的困境，客觀上增加了社會的風險程度；大學畢業生若不能找到合適工作融入社會，他們可能會脫離主流價值觀，形成偏激的世界觀、人生觀和價值觀，引發對社會的不滿且極易誘發極端行為，成為社會的不安定因素。待就業人群可能由于經濟、社會和家庭等方面的刺激，通過“鬧大”“上訪”和“聚眾”等方式獲取社會和政府關注，進而引發群體性事件。

（三）利益訴求渠道不暢

利益訴求是利益群體通過各種方式表達利益需求和滿足利益需要的過程，它的最終目標是實現和維護自身的利益。特定群體利益受損后，當正常的利益訴求表達機制不完善、相應的反饋機制不及時，導致群體的利益訴求得不到及時有效表達時，特定群體之間的矛盾就會激化，當遇到恰當的時機（社會熱點焦點事件）就會釀成群體性突發事件。

三、地方政府處理群體性突發事件存在的能力問題

政府為應對群體性突發事件制定了諸多法律、政策和措施，在應對群體性突發事件的過程中發揮著重要作用，尤其是基層政府在應對群體性突發事件中居主體地位。通過對鄰水事件的分析，地方政府在處理群體性突發事件的過程中，防范和應對能力上仍然存在諸多問題，問題如果不能及時解決，極易誘發更嚴重的事件。

（一）防范能力不足，預防意識薄弱

群體性突發事件的發生一般要經歷較長時間的醞釀期，亦是各個群體之間的矛盾不斷積累期。如果政府部門能提早發現群體之間的矛盾，就可以把事態化解于萌芽狀態。然而當前地方政府缺乏對群體性事件預防的足夠重視，防范能力不足，應急機制不完善，預防意識薄弱。

鄰水事件早在2014年達渝城際鐵路規劃時就開始顯現。人民群眾對于達渝城際鐵路規劃聽到了兩種官方聲音，因而產生了疑惑。人民群眾遂通過相關途徑向當地政府表達訴求。然而他們的訴求沒有得到當地政府的足夠重視，相關部門未能及時解決，引發了當地人民的強烈不滿。最終導致了廣安鄰水群體性突發事件的發生。

（二）執行能力不足，處置不當

群體性突發事件一般由人民內部矛盾引發，初發時通常不具有對抗性。但部分地方政府應對群體性突發事件時，往往為了快速解決問題，平息事件，趨向于依賴采取打壓控制的措施，不惜大量動用警力，使用簡單粗暴的手段解決事端，也使公安干警走向人民群眾的對立面，致使矛盾激化導致事態升級。安徽池州事件就是由于大量調集警力介入，使用強制措施失當，使得矛盾不斷升級，引發了嚴重的群體性突發事件。

（三）信息管控能力薄弱，信息不透明

在互聯網和計算機技術高度發達的今天，一條信息、一個事件和一則新聞等信息可以通過互聯迅速傳播到全世界的各個角落。而部分地方政府在應對群體性事件中仍奉行“三不主義”——事件信息不公開、處理方式不公開和結果不公開。信息不透明往往是造成群體性突發事件事態升級的一個重要原因。當突發事件發生后，由于政府信息管控能力薄弱，且信息公開機制不健全，致使公眾缺乏正式、便捷和有效的信息獲取渠道。在這種情況下，媒體和群眾就會通過各種非正式的渠道去尋找信息以滿足自己的愿望和好奇心，這就致使謠言或虛假信息不可避免地產生并快速傳播，導致事態升級失控。

廣安鄰水事件發生之前，廣安和達州政府先后發布了兩條不同的消息，成為鄰水事件的誘因。在鄰水事件發生后，四川省政府又發布信息稱，達渝城際鐵路仍在規劃中。三種不同的官方聲音引發了人民群眾的質疑，降低了政府的公信力。也可以看出當地政府決策不透明，信息發布滯后。而信息不透明與滯后直接導致此次事件不斷升級擴大。因此，地方政府應加大信息公開的力度和范圍，在第一時間將事件的真相告知公眾，防止謠言惑眾，但同時避免被輿論綁架。

四、提高地方政府應對群體性突發事件能力的建議

群體性突發事件的頻發嚴重損害了國家和人民利益，影響了社會安全與穩定。“社會轉型”是我國群體性突發事件頻發的主要原因。通過對鄰水事件的分析發現，地方政府在防范和應對群體性事件中存在預防能力、執行力和信息控制能力不足等諸多問題，進一步加劇其影響和損害程度。因此，為了更好地應對群體性突發事件，地方政府必須努力提高認識，加強自身能力建設。

（一）培養與強化預防意識，提高防范能力

“凡事預則立，不預則廢。”強化預防意識和提高防范能力已經成為地方政府防范群體性事件的重要舉措之一。各級黨政職能部門要善于深入群眾生活，了解和把握社情民意，對群眾反映的問題要保持高度敏感性。通過各種手段廣泛收集相關問題的資料，盡早解決，理順民心、減少矛盾沖突。

保持群眾利益訴求渠道暢通，廣辟信息來源，及時了解掌握各種社會動向和動態，以便掌握大局，為應對群體性突發事件打下基礎。地方政府通過培養和強化預防意識，能夠有效防范和減少群體性突發事件的發生。

（二）注重依法行政，提高執行力

參與應對處理群體性突發事件的有關部門和人員必須在準確理解法律的基礎上，靈活運用法律、法規和政策辦事。在依法處理群體性突發事件時，為防止事件進一步升級，應注意以下兩點：

1.堅持處置程序合法化，增強處置結果的正當性和權威性，盡量做到用合法的程序避免群眾的質疑。

2.對群眾的各種訴求進行分類處置。當群眾反映的問題和要求具有合理性，符合國家的法律、法規和政策，特別是采取合法方式反映問題時，有關部門必須足夠重視認真對待，及時給予解決和滿足，保護群眾的合法權益；如果群眾反映的問題和要求不符合國家的法律、法規和政策，相關的工作人員決不可隨意表態。特別是當需要出警時，公安民警應注意要把嚴格執法與熱情服務結合起來。

（三）完善信息公開機制，提高信息管控能力

信息不透明和利益表達渠道不暢通的情況下，群眾的利益一旦受損，不能及時解決就會產生不滿情緒，當這種不滿情緒長期得不到發泄，他們往往會借助于某個誘因引起社會的不穩定，最終誘發群體性事件。因此應對群體性事件，必須保持信息公開和政府決策透明。信息及時公開與透明，一方面可以規范政府的自身行為；另一方面可以讓群眾和媒體及時獲得政府正式的、權威性的信息，挫敗各種謠言，為政府處理群體性事件提供良好的外部環境。同時利于獲取社會和外界的幫助，從而有利于政府更好地解決群體性事件，進而提高政府公信力和重塑政府權威。提高信息管控能力，要注意以下兩個方面：

1.完善信息公開立法。法律體系的建立和不斷完善是信息公開的重要保障，發達國家處理危急性事件非常注重信息公開立法，且已經逐步完善。而我國在信息公開的立法層面還有很長的路要走，必須繼續加快信息立法步伐。首先，提高信息公開立法的層次，由國家層面制定出臺具有高度權威性的信息公開法；其次，擴大立法范圍，將政府更多方面的信息公開納入立法，繼而構建陽光政府；進一步完善現行相關法律規定及權利救濟制度。

2.拓展信息公開途徑。拓展信息公開途徑，首先，要逐步完善傳統的信息公開方式，比如在報紙刊登信息、設置咨詢電話、電視新聞播報等等；其次，發揮網絡作用，啟動輿論監督系統。政府可以通過互聯網、電子郵件和微信等新興媒體公開信息，并及時予以反饋；最后，健全完善政府新聞發言人制度。新聞發言人制度能有效防止極端人群向社會發布不準確的信息或故意回避、隱瞞和虛報事實的真相，有利于讓群眾得到真實可靠的信息，使謠言止于真相。

（作者單位：遼寧大學哲學與公共管理學院，濟南市歷城區交警大隊）