淺談存款保險機構

【摘要】隨著《存款保險條例》的正式施行，存款保險機構的設立也提上了日程。本文擬在存款保險機構設立之際，對存款保險機構的設立意義和性質特征進行討論，著重探討未來存款保險機構應具備的付款職能、救助職能、清算職能和監(jiān)管職能，并對各職能的關系地位進行梳理。

【關鍵詞】存款保險機構 性質特征 機構職能

2015年5月1日，《存款保險條例》正式施行，存款保險成為人們熱議的焦點。筆者在工作中亦有很多民眾前來咨詢，他們或對存款保險與商業(yè)保險的區(qū)別存在誤區(qū)，或對存款保險制度下國家與銀行的關系產生疑惑……諸如此類，但談論最多的是存款保險將由何機構具體操作實施，在與他們的討論中，筆者對存款保險機構的設立也產生了一些自己的認識與看法，故在此淺談存款保險機構，以起拋磚引玉之效。

一、存款保險機構的設立意義

（一）市場經(jīng)濟的必然要求

我國以往受計劃經(jīng)濟和社會主義體制的影響，一直采取隱性存款保險制度。在該制度下，國家作為銀行的兜底者，為金融機構的問題無償買單。但在這種存款保險模式中，政府并無明確的法律擔保責任，其是否為金融機構買單將完全取決于政府的自覺性。同時，國家作為一個模糊主體，亦難以對金融機構所面臨的風險進行事前的了解與把控，故而隱性存款保險模式亦被人稱作為事后的“救火式”保障。

在市場條件下，金融機構亦存在諸多的市場經(jīng)營風險，這些風險僅靠以往的隱性保險制度難以保障。故而亟需設立以存款保險機構為代表的顯性存款保險制度對金融機構實行全方位保障。對金融機構而言，顯性存款保險制度可以實現(xiàn)從破產救濟向破產預防的轉變和破產救濟方式從單一的賠付向替代性救濟方式的轉變。對市場機制而言，存款保險機構的建立可以起到良性效應，建立公平的市場競爭機制，形成有效的激勵規(guī)則。在銀行經(jīng)營過程中，“大而不倒”使大銀行處于有利地勢，小銀行不易得到支持。存款保險機構成立后，小銀行的存款也能得到很好的保障，市場不會以大小的標準劃分，有利于小銀行的經(jīng)營發(fā)展。對市場監(jiān)管而言，建立存款保險機構可以將之前模糊的責任監(jiān)管主體明確化、清晰化，在金融機構退出市場時，亦可明確處置問題機構時的責任，有利于問題金融機構的處置，也可實現(xiàn)金融資源的優(yōu)化配置。進而與銀監(jiān)會、中央銀行共同組成市場金融安全網(wǎng)絡。

（二）保護民生的必然要求

我國民眾普遍存在著存家底的傳統(tǒng)思想，這使得在世界范圍內我國屬于高儲蓄國家，儲蓄類存款占民眾收入的60%以上。相較投資而言，中國人更加習慣將大部分收入存入銀行。高儲蓄率實際上成為了我國金融體系穩(wěn)定的一道防線，這意味著向儲蓄類存款提供更完善的保護是穩(wěn)定金融市場的前提，同時也意味著我國銀行業(yè)的穩(wěn)定運轉對于國計民生而言更為重要。銀行危機的傳染性十分普遍，進一步會侵蝕整個銀行系統(tǒng)的資本，正是因為銀行的這種特殊性，銀行出現(xiàn)危機會傷及整個金融體系的威信。存款保險機構的存在可以有效防范銀行擠兌和危機傳染，維系公眾對金融體系的信心。

溫家寶曾在全國金融工作會議上提出：“中國應加快建立存款保險制度。設立功能完善、權責統(tǒng)一、運作有效的存款保險機構，增強金融企業(yè)、存款人的風險意識，防范道德風險，保護存款人合法權益。”可見，中央在提出存款保險機構這一構想之初，便是建立在保障民生這一出發(fā)點上的。而在上文提到的《存款保險條例》中也明確規(guī)定，中國存保制度的起步模式為存款保險基金，全面覆蓋商業(yè)銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機構。存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。故而存款保險機構的設置，對以存款作為重要理財方式和生計資金儲備方式的百姓來說，意義非凡。

二、存款保險機構的性質特征

（一）存款保險機構的概念性質

存款保險制度主要是西方國家采取的旨在維護存款人利益的制度，其基本含義是指山吸收存款的商業(yè)銀行對其吸收的每一筆存款進行投保，一旦該商業(yè)銀行破產，則由保險機構向存款人支付所損失的存款。故而存款保險機構是指在存款保險制度下專門從事存款保護性操作，與投保機構訂立保險合同，承擔給付賠償金責任的主體。

對存款保險機構進行橫向比較可以發(fā)現(xiàn)，世界各國由于經(jīng)濟發(fā)展、社會文化、法律體系等存在差異，在實踐中對存款保險機構安排也存在差異。如美國將聯(lián)邦存款保險公司是通過立法建立的具有較強獨立性的金融機構，其是“混合所有制”的準政府機構，具有政府機構與商業(yè)實體的雙重特征。它作為一個獨立于總統(tǒng)的美國行政分支機構，在法律的框架下自主決策、自主運行。總統(tǒng)或行政分支機構的指令通常不能約束聯(lián)邦存款保險公司，除非國會授予總統(tǒng)權力，監(jiān)督其特定的行為。德國存款保險制度則是由非官方自愿存款保險體系和政府強制性存款保險體系構成，存款保險沒有公共資金介入，因為德國的聯(lián)邦銀行法不允許中央銀行充當存款保險人的最后貸款人，所以存款保險基金中沒有公共資金，除非發(fā)生系統(tǒng)性銀行危機，政府才可能介入。諸如此類，但雖然保險機構的形式千差萬別，但其基本特征卻仍具有通行。

（二）存款保險機構的基本特征

結合各國經(jīng)驗可發(fā)現(xiàn)，設立存款保險機構需要具備如下條件，一是要有產權明晰的主體，這是市場經(jīng)濟條件下公司制企業(yè)的明確條件。我國公司法明確規(guī)定了有限責任公司和股份有限公司這兩種公司制企業(yè)形式，未來設立存款保險機構亦應在此基礎上進行，不宜再設立以事業(yè)單位等傳統(tǒng)形式；二是金融體系本身須是有序競爭，我國目前已經(jīng)形成了以建行、中行等國有銀行為主力，華夏、渤海等地方銀行為重要力量的公平競爭體系，該體系要求金融機構具備合理的淘汰機制，以保持市場的活力和效率。三是要具備較完備的貨幣市場、資本市場和外匯市場。這些金融市場可以為監(jiān)管當局對問題金融機構采取有效補救手段提供條件。四是銀行要市場化運行。以市場為導向運營資金是商業(yè)銀行的必然價值取向。五是具備較全面的金融法律法規(guī)

基于上述對存款保險機構存在基礎的把握，可歸納其特征如下：一是法定性，存款保險機構的運行必須以法律為依據(jù)，依法規(guī)制有關各方的權利義務；二是非營利性，存款保險機構是一種政策性保險，這是其區(qū)別于商業(yè)保險的特征，其主旨是提供一種維護公眾對金融體系信心的保障；三是確定性，存款保險機構是在法律明確規(guī)定的前提下運作的，償付工作都是法定的、確定的，不能隨意更改；四是雙重主體性，存款保險機構有收取保費的權利又對應償付賠償金甚至監(jiān)管、清算的義務，它既具有商事主體的特征又有行政主體的特征。在處理存款保險業(yè)務時，存款保險機構是商事主體；而對投保機構進行監(jiān)督、接管及清算時，它就發(fā)揮行政主體的作用；五是獨立性，存款保險機構要承擔解決銀行倒閉的獨立責任，因此它應具備牢固的法律基礎。存款保險機構應該具有超然的地位，不受各種政治力量的干擾和左右。確保存款保險機構的獨立性，確保存款保險機構履行職責的過程中不受少數(shù)領導人干預，不為個別利益群體謀取私利。

三、存款保險機構職能探討

（一）付款 存款保險機構的基本職能

雖然維護國家金融體系的安全穩(wěn)定是存款保險機構設立的根本目的，但該目的的必須通過保護存款人利益實現(xiàn)，故在銀行擠兌時為存款人付款是存款保險機構的基本職能。該項職能具體體現(xiàn)在存款人存款得到償付的制度安排上。

美國《聯(lián)邦存款保險法》第11條規(guī)定，“為實現(xiàn)本法目的，當一家被保險的銀行產生儲備不足的問題，導致無法向其存款人支付存款時，該銀行被視作關閉。”我國臺灣地區(qū)“存款保險條例”第15條亦規(guī)定：“要保機構，對存款人或其指定受益人，不能履行支付業(yè)務，經(jīng)自動或由主管機關命令停業(yè)時，中央存款保險公司，應依下列方式之一保障存款人或其指定受益人之利益。”故可發(fā)現(xiàn)，存款保險機構適用于投保銀行因發(fā)生破產、撤銷、解散等事由，無法向存款人支付存款之情形。

在履行保險機構付款職能時，有兩個問題需要注意，一是要設置好賠付金額的上限，鑒于全額賠付將誘使銀行向高風險、高利潤的行業(yè)投資，引發(fā)一系列道德風險，故應當充分考慮國內經(jīng)濟環(huán)境，設置好賠付限額，在規(guī)避道德風險與保護中小存款人之間尋找到一個平衡點。根據(jù)我國央行的相關計劃，未來我國存款保險金額上限可能在20萬元左右。這一數(shù)值符合上述貨幣基金組織關于上限金額幅度的建議。二是要把握好賠付的方式，目前關于存款保險賠付的方式有直接賠付和轉移償付兩種，其中直接賠付需要的成本過高，不適合目前我國國情，故筆者認為當下宜以轉移償付作為存款保險機構履行付款職能的主要方式，即可將破產銀行中被保險的存款統(tǒng)一劃撥到某個資產運作良好、經(jīng)營正常的金融機構，由其向存款人進行賠付。

（二）救助 存款保險機構的前置職能

如前述，為存款人進行保險和支付成本較高，且會導致社會的極大動蕩，故而存款保險機構未來應將介入節(jié)點前置，對瀕臨破產的金融機構先進行救助，而將付款清算作為后續(xù)職能謹慎使用。對于我國目前的金融環(huán)境而言，對問題金融機構進行救助無疑是成本最小，可行性最高的保障措施。其能將原本處在危機中并瀕臨破產的金融機構最完整地保留下來，保證金融機構的持續(xù)經(jīng)營狀態(tài)，亦可以將問題金融機構對周邊社會的負面影響降到最小，是一種平和的處理模式。但同時，過度的救助也會扭曲正常的市場競爭機制，弱化市場約束力，產生引入新資本、新投資者的風險，進而為金融市場的穩(wěn)定帶來風險。

因此，對金融機構進行適度的救助應當是存款保險機構在付款前重要的前置職能，這個“適度”則要取決于以下三個方面：一是成本控制，存款保險機構向問題金融機構提供救助所帶來的救助費用必須明顯小于采取其他措施產生的費用；二是金融機構無重大過錯，即在救助前須確定問題金融機構的管理者無嚴重冒險投機行為和違法行為；三是衡量系統(tǒng)性風險，即判定若不進行救助，銀行業(yè)將發(fā)生嚴重的行業(yè)性危機。在適度的前提下，存款保險機構可采取直接資金救助和向健康金融機構提供支持，促成并購這兩種方式，根據(jù)情形需要對問題金融機構進行組合處理。

此外，面對問題金融機構時，存款保險機構不能單一地使用救助的方式，而要做到多管齊下，實行有條件的救助，如要求其股東充實資本金、重選管理層、實行全面審計等等，防止救助制度被問題金融機構的控制者利用。

（三）清算 存款保險機構的兜底職能

雖然根據(jù)《破產法》相關規(guī)定，我國金融機構與普通的公司一樣，都可以正常的走司法破產清算程序，但根據(jù)我國現(xiàn)行訴訟法律的規(guī)定，最高人民法院并無權直接受理金融機構的破產案。故而在實踐中，我國法院從未受理過銀行的破產案件，取而代之的是由政府采取行政程序處理金融機構的市場退出問題。以行政程序替代司法程序對金融機構進行破產清算，固然有較強的自由度和處理應急事件的空間，但是其將破產清算權力完全交付于一個不以法院為基礎的行政性主體，當事人的法定權利往往難以得到保護。

因此，存款保險機構設立后，其應具備金融機構破產管理人資格，以替代過往行政監(jiān)管機構代為處理破產事務的行政破產模式。由存款保險機構接管問題金融機構，接管破產財產并設計清算方案，并經(jīng)銀監(jiān)會等主管機關許可后組織實施方案，這種由監(jiān)管機構與存款保險機構聯(lián)合主導的銀行破產清算模式才能高效、公正地運作。

（四）監(jiān)管 存款保險機構的輔助職能

理論上，存款人基于其與金融機構之間的法律關系，享有對金融機構的監(jiān)督權。但由于單個存款人力量薄弱，其監(jiān)督成本較之其所得收益不成比例，無法實際履行對金融機構的監(jiān)督制約。因此通過授權委托專門的機構進行專業(yè)化的監(jiān)督和風險控制，便可以節(jié)省債權人分散監(jiān)督債務人的成本支出。具體而言，存款保險機構定期對各金融機構進行信用評級，根據(jù)信用評級結果對各金融機構劃分不同信用等級，并對不同等級收取不同數(shù)額的保險費。存款人可以根據(jù)各金融機構的信用評級了解金融機構的實力，以達到知情和監(jiān)督之效。如此，存款人不需要進行實際調查即可了解各金融機構風險，各金融機構亦會為保障資金來源而主動降低風險，從而達到維護金融秩序安全的目的。

基于監(jiān)管職能，存款保險制度應異于通常意義下的商業(yè)保險，國家應通過法定形式強制各金融機構購買存款保險，這是從我國金融市場的成熟度以及金融監(jiān)管力度和執(zhí)行力尚不理想的情況考慮，而目前我國金融機構尚處于限制競爭領域，強制推行存款保險制度亦具有較強可行性。

但要注意的是，監(jiān)管畢竟不是存款保險機構的主要職能，存款保險機構也不是金融市場上的主要監(jiān)督管理者。存款保險機構的監(jiān)管職能并非是對銀監(jiān)會、人民銀行監(jiān)管權的替代或分割，而是對我國當前金融安全網(wǎng)中監(jiān)管職能分配的有益補充。故就定位而言，存款保險機構的監(jiān)管職能應從屬于銀監(jiān)會與人民銀行的監(jiān)管權之下，屬于在存款保險事項發(fā)生范圍內的輔助性監(jiān)管。

參考文獻

[1]劉鴻儒主編.《經(jīng)濟大辭典金融卷》.上海辭書出版社，1984年版.

[2]參見《存款保險制度明年有望出臺，賠付上限或為20萬》，http：//news.qq.com/a/20081128/001367.htm，訪問時間：2016年4月1日.

[3]參見龍鋒，黃明理，陳太玉.《存款保險機構在銀行清算中的地位和作用》，載《海南金融》2008年第5期.

作者簡介：盧繼娟（1966-），女，山東莒南人，中國建設銀行日照市分行機構業(yè)務部主任，中央黨校本科學歷。