新型城鎮化背景下地方政府債務風險管理研究

【摘要】新型城鎮化的發展要求加快基礎設施建設，而肩負基礎設施建設投融資重任的地方政府只擁有有限的財力，這就造成了地方政府大舉借債來保證建設。在地方政府債務風險凸顯的情況下，本文結合新型城鎮化背景，分析了地方政府債務風險的現狀和產生原因，并針對性地提出了幾點防范和化解該風險的建議以供參考。

【關鍵詞】新型城鎮化 地方政府債務 風險管理

一、新型城鎮化背景下地方政府債務風險現狀

《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》指明了我國未來幾年新型城鎮化發展的任務和路徑，在為我國經濟帶來新的發展機遇的同時，也帶來了一系列風險和挑戰。推進新型城鎮化建設對各地城鎮基礎設施和基本公共服務提出了新的要求和標準，這也要求地方政府必須加大對基礎設施建設的投資。然而我國地方政府目前的財政收入水平無法負擔所要求的資金水平。故在新型城鎮化建設的背景下，地方政府必然會加大舉債規模，進一步放大了地方政府債務風險。

根據審計署公布的數據顯示，截至2013年6月末，我國地方政府負有償還責任的債務約10.9萬億元，負有擔保責任債務約2.7萬億元，負有一定救助責任的債務約4.3萬億元，可見地方政府債務存量已經非常巨大。審計署在2013年下半年和2014年第一季度對全國地方政府債務進行了抽審，根據審計結果可以看出當前地方政府債務增速略有放緩，但由于存量巨大，債務的增量仍然明顯，而且還存在著債務結構不合理，管理機制不健全等的問題，風險進一步加大。

二、新型城鎮化背景下地方政府債務風險產生的原因

首先，分稅制財政制度存在缺陷，財權事權不匹配，誘發了地方政府債務規模風險。因為分稅制財政制度改革不徹底，使地方政府需要負擔大量的事權，但是財權卻沒有相應擴大。在1993到2003年間，中央財政收入占全國財政收入的比重由22%上升到54.6%，地方財政收入所占比重由78%下降到45.4%，但中央政府與地方政府的事權劃分卻未能徹底進行。

第二，地方政府缺乏正規的融資渠道，當前地方政府發債實行限額管理，使地方政府債務結構風險增大。當前地方政府自主發債面臨市場化定價問題，涉及對地方政府信用評級稅收等多種因素，故只能實行限額管理。因而目前銀行貸款是地方政府主要的融資渠道，一旦貨幣政策收緊或金融監管部門出臺從緊政策，融資來源的穩定性必會受到波及。而且地方政府獲取貸款常常投資于回收期較長的項目，再考慮到政府換屆、負債累積等相關因素，未來有地方政府債務危機集中出現的可能性。

第三，地方政府追求自身利益最大化，缺乏相應的問責機制，導致了地方政府債務的管理風險。在信息不對稱的情況下，地方政府作為“理性人”會追求自身利益。地方政府官員為了彰顯自己的政績，就要盡一切可能提高自己主政地區的GDP，這也是促使地方政府大舉借債的原因。從目前來看，對于地方政府借債，仍缺乏與之相匹配的審批機制、監管機制和問責機制，使精確控制地方政府債務規模難度頗大。由于信息不對稱，地方政府可以肆無忌憚的舉債，加大了地方政府債務風險。

最后，新型城鎮化融資以土地為杠桿，加劇了地方政府債務的償還風險。地方政府通過以土地做抵押物獲得銀行提供的大量貸款來保證新型城鎮化建設。但以土地出讓金作為還款來源，這使得地方政府對土地依賴程度不斷增加，埋下地方政府債務償還風險隱患。地方政府當年收取后面若干年期的出讓金用于當年的城鎮化建設，透支了未來政府的財政收入，造成了“本屆政府舉債，下屆政府償還”的亂象。

三、新型城鎮化背景下防范和化解地方政府債務風險的建議

（一）改革地方官員政績考核機制，健全償債責任追究機制

糾正以往單以GDP增長評定地方官員政績的考核標準，提高環境保護、社會保障、資源消耗等其他方面在考核中的比重。此外，要把化解歷史遺留債務，控制債務規模和投向以及地方政府債務風險管理效果納入干部考核體系，充分發揮績效考核的激勵導向作用。同時健全償債責任追究機制，明確債務主體，明晰債務管理的責任和權利。突出地方政府“誰借誰還”原則，科學合理制訂地方債務管理辦法。

（二）規范地方政府融資平臺運營

梳理重組混亂無序的融資平臺，以降低地方政府債務積聚風險。嚴格執行平臺準入制度從而遏制融資平臺貸款的過度膨脹。努力培養適合地方建設和發展需要的財政投融資領域高級專業人才，提高地方融資平臺資金使用效率。此外，加強對融資平臺的監管，健全融資平臺治理結構，建立強制信息披露制度，從而使地方政府債務公開透明，方便合理控制地方政府債務規模，防止系統性風險的發生，提高地方政府債務的安全性。

（三）完善地方稅制體系，健全轉移支付制度

深化分稅制改革，明確中央和地方的支出責任，使中央和地方在財權與事權上相匹配。推進“營改增”，達到增值稅對商品和勞務的全面覆蓋的目標，消除重復征稅現象，建立新稅源。加快房產稅的立法進程，加快資源稅改革進程。在完善不動產登記制度的基礎之上，以不動產存量、市場價值和使用類型為依據，適時開征物業稅。此外，建立規范、透明的轉移支付制度，根據各地的實際情況，在發達地區向落后地區轉移支付和中央向地方轉移支付過程中，監管者要牢牢把握地方財政的收支情況，準確評估地方政府及時還債能力，防范債務風險。

（四）規范土地利用形式，構建可持續債務融資機制

地方政府要擺脫傳統的“土地財政”模式，強化土地用途管理，規劃城市建設用地要集約化，供地、用地政策要采取增量控制和存量挖潛并舉的模式。利用民間資本進行新城鎮化建設，使城鎮化投融資多元化，形成財政資金引導，市場資金配合的投融資模式。適時允許地方政府自主發債，完善與自主發債相關的配套制度，使地方政府債務透明化。加強資產證券化創新，降低債務融資成本，運用資產證券化工具和資本市場平臺，實現資金的供需對接，提高流動性，從而降低地方政府債務風險。

參考文獻

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[2]王桂花，許成安.新型城鎮化背景下地方政府債務風險動態管理研究——理論分析與模型構建[J].審計與經濟研究.2014（04）.

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作者簡介：鄭佳正（1994-），男，漢族，河北廊坊人，河北大學經濟學院，本科學歷，研究方向：金融學。