林權抵押貸款抵押物處置風險研究

李紅慶　周桑蓬

【摘要】在現階段國家積極推進農村金融體制改革，大力發展普惠金融，林權抵押貸款是發展農村金融，金融支農惠農的工作重點，同時也是盤活森林資源資產，促進我國林業產業化，發展林業企業、林農融資渠道的重要途徑。但是，由于林權的特殊性，林權抵押貸款面臨諸多風險，導致銀行參與度不高，林權抵押貸款落實難等問題，其中抵押物處置變現作為放貸銀行確保資金安全的重要保障，對林權抵押貸款的發展具有重要促進作用。

【關鍵詞】林權抵押貸款 普惠金融 農村金融 抵押物處置變現

一、林權抵押貸款

依據《林木和林地權屬登記管理辦法（征求意見稿）》，林權即林業產權，是指森林資源資產森林、林木和林地的所有權、使用權和林地承包經營權，以及上述權利所派生出來的附屬權利處分權、收益權等財產性權利。

林權抵押貸款是指林權的所有人或者第三人（擔保人）以其森林資源資產作為債權擔保，不轉移對其森林、林木的所有權和林地使用權，向相關金融機構借款，當借款人逾期無法履行還款義務時，抵押貸款人可將抵押物依法處置，就所得價款優先受償。

二、林權抵押貸款中抵押物存在的問題

在抵押擔保貸款中，放貸金融機構通常接受市場上易于流通變現能力強，權屬清晰明確，安全不易貶值等傳統資產如房產、證券等作為擔保貸款的抵押物，而森林資源資產相較于傳統抵押資產有其自身的問題。

（一）資產風險性高

林業資源生長周期長，在林木生長的過程中，其面臨諸多風險威脅，造成資產價值損壞。一是自然損壞，比如：泥石流、雪災、火災、病蟲害、等較多自然災害，其中森林火災對林業資產的危害最大，造成的損失往往是毀滅性的。據國家林業局統計，2014年，全國主要林業有害生物發生1206.45萬公頃；全國共發生森林火災3703起，全國森林火災受害森林面積19110公頃。二是人為損壞，作為抵押物的森林資產面臨人為偷盜滅失的風險較高。森林資源資產漫布于廣闊的林地上，往往地處偏僻，交通不便，森林資源管理難度較大，部分人員法律意識淡薄，濫砍盜伐林木的情況時有發生，導致森林資源資產易于流失，增加了資產損失的可能性。

（二）對資產估值困難

一是森林資源資產結構復雜，其價值由林木的價值和林地的價值組成。林木的價值又由于樹種、樹齡的不同而不同，人工林和原始林價值差異巨大；林地價值又由于所處區域、自然狀況的不同而不同。因此，其價值的評估需要具有資質的專業評估機構以及專業的森林資產評估人員。二是由于我國林權交易市場的不規范、不完善，市場交易程度低，相應的參照物難以尋找，導致森林資源資產的公允價值難以確定。

（三）資產流動性差

一項流動性良好的資產通常具有活躍的交易市場，易于被交易者認可，變現能力強。林權制度改革在我國已取得了積極進展，林權流轉體系逐步建立，各省市都相繼成立了相應的產權交易中心，但是整體林權交易市場缺乏統一規范的機制，現階段我國還沒有一部完善的林權流轉法律法規，導致部分流轉行為混亂，制約了林權交易市場的發展。依據各省市林權流轉管理辦法，理論上林權流轉過程為提出申請、相關機構受理并審核、異議期公告，簽訂合同及發證登記，但實際操作過程涉及部門蓋章簽字較多，對林農而言其操作復雜，導致農戶的流轉意愿低，流轉市場活躍度較低。

（四）部分產權歸屬不清晰

隨著我國林權制度改革，林地確權后，統一頒發了林權證，但部分抵押林權存在證界不符、界址不明、界述不準、權屬不清，產權糾紛、規劃調整等問題，其產權不清晰對抵押物的可抵押性造成阻礙。據國家林業局統計，自2003年開展了全國范圍內的集體林地確權登記發證工作以來，至2012初，經登記核發林權證確認林地所有權和使用權的面積達22.65億畝，發放林權證9785萬本，8397萬農戶領取了林權證。本次集體林權制度改革，全國累計調處林權糾紛80多萬起[1]。

三、林權抵押貸款抵押物處置風險因素分析

當發生借款人違約時，放貸金融機構為確保資金安全對抵押物變現主要有2種方式：一個是在林權交易中心處置林權變現，另一個是采伐相應林木處置變現。對抵押物處置變現，作為確保放貸金融機構資金安全的重要保障，面臨著多方面的風險。

（一）相關法律法規限制，導致無法處置

森林資源具有生態、經濟和社會三大效益功能，由于其特殊性，國家相關法律法規對森林資源制定了嚴格的保護政策。采伐許可證和限額采伐規定限制了森林資源資產的處置。我國《森林法》規定，國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量；采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規定進行；采伐審核發放采伐許可證的部門，不得超過批準的年采伐限額發放采伐許可證{1}。處置變現抵押林木時，放貸金融機構面臨申請許可證和采伐指標的限制，未經林業管理部門許可，司法、金融機構均無權對抵押物處置變現。因此，當借款人違約逾期無法還款，金融機構處置林木資產時，須經林木采伐申請、作業設計、現場勘驗、采伐公示、簽發《林木采伐許可證》、伐區驗收等繁復程序方可獲得林木采伐許可證。金融機構難以對抵押資產實行有效及時處置，增加了放貸機構對抵押林木的變現難度，從而加大了貸款風險。

（二）缺乏規范統一的評估、交易體系，造成處置困難

相比于傳統的房地產抵押貸款，房地產抵押貸款申請、評估、登記、制度等體系完善，房地產管理中心、交易中心等服務機構市場化程度高，而林權抵押貸款，相應的法律法規，管理體系不健全；同時與之相配套的服務機構如林權評估機構、林權交易中心等雖以在各省市逐步建立，但整體評估要求專業能力強，林木的多樣性與地區差異，評估結果難以規范統一，社會接受程度低，造成森林資源資產交易市場發展緩慢，市場交易活躍度低，一定程度上制約了森林資源資產的流轉，加大了林權抵押貸款中借款人違約時抵押物的處置變現風險。

（三）部分產權歸屬不清晰，致使林權流轉困難

我國集體林權證大部分是在上世紀80年代初林業“林業三定”時發放的，由于當時勘定測量條件和配套管理政策不到位等原因，難免出現界址不明，權屬不清，甚至重復填證發證等現象[2]。而目前林業部門對發放不規范的林權證核查工作相對緩慢，“林業三定”之后林權歸屬改變較大，變更登記工作相對滯后，部分林地使用權和林木所有權仍然虛擬或懸置，有些林地使用權與林地上的林木所有權不對稱，各種聯營、合作的林權歸屬不夠具體。由于上述問題，使抵押物的產權模糊不清，給抵押物的處理受償帶來糾紛。

（四）森林資產估值虛高及價格受市場影響，折價處置低于貸款額的風險

由于森林資產的自身的特殊性：地處偏僻之地，范圍廣，林木種類多等，其價值的評估需要具備專業技能的評估機構，現階段我國完善的林權交易市場和統一規范的森林資產評估體系還未建立，往往造成其價值估值不準；同時，在林權抵押貸款中，借款者為了獲得較多的貸款額度，串通評估機構，雙方為了各自利益虛抬高估其評估價值；再者，林木資產的價格受市場狀況的影響，價格波動較大，2008年金融危機時，房地產、基礎設施建設等木材消費市場緊縮，林產品出口大幅減少，人造板、木地板出口價格下降25%～30%，林業企業銷售不暢。上述因素都導致抵押物變現時，資產折價處置的風險[3]。

（五）抵押物滅失，使貸款無法完全受償

依照我國《擔保法》的規定，根據抵押權的物上代位性，當抵押人因抵押物滅失而獲得賠償時，抵押權人仍然得就其賠償金而優先受償。林業生產周期長，易遭受各種自然災害，我國森林保險發展緩慢，森林保險覆蓋率低，且保險品種單一，主要險種為森林火災線，難以滿足病蟲害、地質災害、氣象災害等所造成的抵押物滅失風險，林權抵押貸款中信貸分險分擔機制不健全。如此，在林權處置過程中，森林資源資產作為其主要資產的借款人，一旦森林資源資產發生滅失毀損，無其他資產和保險賠償金補償貸款金融機構。

四、促進林權抵押貸款，降低抵押物處置風險若干建議

（一）加強林權資產的評估體系和流轉市場的建立與完善

森林資源資產價值的合理評估與否，關系到金融機構信貸資金的發放額度和資金安全，并對流轉交易市場建立與完善產生影響。完善森林資源的資產評估包括專業資產評估機構、專業評估人員以及科學評估標準等相關制度，主要目的是防止金融、信貸機構評估不當，為了將評估結果的可信度和權威度提高，應該把資產評估機構的資質有效的規范化，加強評估人員的評估技能和業務的培訓，從而完善森林資產價值評估制定。林權管理中心真正承擔起日常林權登記、變更，林權證發放，以及承包合同、流轉交易、評估監管、抵押登記等管理職責。同時，加強林權拍賣方面的規范化管理，進一步完善森林資源招標、拍賣、掛牌運行機制，將具有一定規模的森林資源統一納入招投標中心，實行掛牌流轉和轉讓，采取采伐計劃與流轉相掛鉤的方法，實現森林資源價值最大化[4]。

（二）積極開展林業資產保險，建立風險分擔機制

在森林保險工作中，政府要加強對相關金融機構的引導和支持。正確規劃森林保險的險種、保險范圍、開展地區等，同時加強森林保險宣傳，提高廣大林農對林業生產所面臨風險的認識以及規避風險的意識。對森林保險制定差異化補貼措施，積極引導保險機構開展病蟲害險、自然災害險等林木綜合險，提高林業生產主體抵御各種災害的能力，分散林權抵押貸款的自然風險和市場風險。政府和相關金融機構要相互配合，在加強信息、擔保、收儲等流轉市場配套體系建設的基礎上，建立風險防范協調機制，構建專業性的林業擔保體系。

（三）強化林權產權登記管理，明晰產權

推動建立全國性的林權管理信息平臺，林權登記信息實現各級共享，支持社會查詢，為各級林權交易方提供良好的咨詢服務。加強技術和設備更新，提高林地勘測技術，加強各管理部門的協調，實現土地管理信息的資源共享，為林地的確權工作提供保障。林權登記管理部門要加強林權初始登記、變更登、抵押、更正、預告、異議、注銷登記等登記管理工作，明確登記類型，對其適用情況做出清晰規定，各種登記之間要有序銜接，登記流程盡量簡明具體，易于廣大林農理解和操作。積極妥善解決林權糾紛，減少林權權屬瑕疵，明晰產權。

（四）金融機構加強貸前審查和貸后管理

金融機構在放貸前要加強對借款人的審查，特別注意檢查用于抵押的資產是否存在權屬不清、林權糾紛或存在一證多用，一林多證的情況，是否為國家相關法律法規規定不得抵押流轉或禁止、限制采伐的資源，是否參保相關森林保險，是否經專業的、具有相應資質評估機構評估，建立合理的放貸標準，從源頭上控制風險。積極探索貸后差異化管理，集中力量針對高風險客戶、高風險環節、高風險時期，采取貸后管理措施。在貸后要跟蹤檢查，著重檢查借款人貸款使用情況，資產管理情況等，及時發現問題貸款。信貸員通過實地檢查借款人的財務信息，了解抵押林木的防火、防盜、防自然災害等情況及時向有關部門報告，認真進行貸款復核，在有條件的情況下可以引進外部檢查[5]。

注釋

{1}《中華人民共和國森林法》第29條，第32條，第33條.

參考文獻

[1]國家林業局.2015年中國林業發展報告[EB/OL].[2015-12-04].http：//www.forestry.gov.cn/main/62/content-825636.html.

[2]寧文興.如何處理山林權屬糾紛的確權問題[J].北京農業：下旬刊，2015，0（4）：71-71.

[3]倪劍.林權抵押貸款風險管理研究[J].北京林業大學學報：社會科學版，2014，（2）：81-86.

[4]鄭開玲.林權抵押貸款信貸風險案例分析[J].綠色財會，2014，0（10）：20-22.

[5]周慧昕，秦濤，劉心竹.林權抵押貸款風險管理研究——基于商業銀行信貸風險管理視角[J].現代商貿工業，2012，24（15）：119-121.