政府采購對高校財務管理的影響及對策探析

【摘要】高校實施政府采購勢在必行。本文從資產管理、預算管理、監督制度以及財務人員四個方面展開研究，分析高校實施政府采購后對財務管理產生的影響，指出兩者在相互結合過程中所產生的問題，并提出推行全面預算管理、采取“互聯網+資產管理”新模式、優化高校政府采購監督模式、建立培訓制度四個政策建議，以期完善高校財務管理制度，促進政府采購在高校的順利推行。

【關鍵詞】高校 政府采購 財務管理

一、引言

《高等教育法》規定了我國高等教育的經費以財政撥款為主，依據國家有關規定，高校的采購理應納入政府采購范疇。在執行政府采購后，高校內部的經濟活動、資金流動變得更加復雜，高校的財務管理也面臨較大的挑戰。隨著事業單位改革步伐的不斷深化，高校也不斷完善財務管理體制以促進政府采購制度的實施，但是，政府采購的財務管理仍滯后形勢的變化，在預算管理、財務監督以及財務人員各個方面均存在不少問題，需要不斷完善財務管理制度，才能適應政府采購制度的要求。

在公共資源的配置過程中，小集團與政府官員之間往往會出現合謀和腐敗的現象，通過引入公開透明的機制而不是依靠道德自律才可以大大減低腐敗發生的概率（左立紅，2003）。作為從源頭上預防和治理腐敗的一種有效措施，政府采購也對高校管理，特別是財務管理，提出了更高的要求。因此，研究實施政府采購對高校財務管理的影響對于高校保證采購質量、優化資源配置、提高資金使用效益、完善財務管理行為具有重要的現實意義。

目前，較少文獻涉及到我國實施政府采購對高校財務管理的影響。鐘琦（2013）的研究認為事業單位的財務管理應上升到多方監管、共同治理的高度，高校為了避免出現資產流失，需要加強政府采購的資產管理，其研究的內容主要強調了政府采購中高校資產管理存在的問題。朱彥（2008）和楊敏（2008）在分析了高校政府采購的特點之后，指出高校推行政府采購中財務管理面臨的問題并提出相應的建議，但是兩者的研究均主要著眼于高校政府采購的推行，而非財務管理制度的影響。鐘旭偉（2013）從預算、核算與信息化共享等方面分析得出政府采購過程中高校財務管理存在的問題，但是以上問題不僅會在推行政府采購中出現，也會在日常的財務管理中出現，即這些問題屬于財務管理中的普遍性問題，并非政府采購中出現的特殊問題。與上述研究有所不同的是，本文通過對政府采購的特點進行分析，得出其對高校財務管理的影響，并指出現行高校的財務管理制度與推行政府采購之間的矛盾，最后提出相應的政策建議，以促進政府采購制度在高校的順利實施。

二、政府采購對高校財務管理的影響分析

（一）政府采購對資產管理的影響

高校的設備品種繁多，不同的院系都需要不同的設備，同時設備的閑置率較高。實行政府采購之后，高校不僅要重視采購，更要重視資產的管理。政府采購不僅僅是一種采購方式，更需要使其成為資產管理的入口，以進行更有效的設備管理。在采購過程中，需要核實現有的資產，改變以往資產購買追求全面、追求公平的觀念，避免出現重復購置的情況，使每一項資產的采購都符合現實的需要。雖然政府采購這種市場化的操作模式既提升了預算資金的使用效率，也為高校提供了資產管理的新手段，但是也為高校資產管理帶來了新的問題。為了使資產管理與政府采購制度進行有效的銜接，高校需要提高對資產管理重要性的認識，改革資產管理方式，最終實現高校設備的有效配置。

（二）政府采購對預算管理的影響

因為高校規模大、組織結構層次多、管理權分散、資金來源廣，所以高校政府采購審批環節多、采購流程復雜。政府采購要求學校必須提前制定準確而詳盡的年度預算，其中包括采購項目名稱、采購規格、采購單位、采購數量、采購單價、資金來源等信息。但是高校采購有自身的特點，采購的設備不僅技術含量高、時效強，而且采購的數量往往根據學校教學和科研需求情況來確定，因此各部門很難提前提供完全準確的采購計劃，在客觀上給高校的預算編制帶來難度，這無疑給高校的預算管理提出了更高的要求。因此，實施政府采購使高校需要不斷強化預算編制，落實預算管理，在細化預算管理的過程中準確地編制預算，使財政資金得到合理利用。

（三）政府采購對財務監督的影響

一方面，政府采購由各級政府分散采購和分級管理，實行貨款的直接支付，這不僅改變了原來設備、資金由學校統一采購和管理的方式，也改變了預算撥款程序；另一方面，中央和地方財政資金共同投入的高校，在財政分權的體系下，中央和地方政府需要編制各自的政府采購預算，這就要求高校的預算采購資金也進行分級和屬地劃分。這兩個方面均增加了高校對政府采購進行財務監督的難度。另外，在實際工作中，政府采購缺乏具體的操作規范。在集中采購制度下，權力與利益的掛鉤也會削弱財務監督的功能，給監管帶來負面影響。

（四）政府采購對財務人員的影響

政府采購資金要求統一管理、統一核算、專款專用，高校政府采購項目多、金額大，而且政府采購物資需要直接送達需求部門。高校實施政府采購后，財務人員工作量以及所要求的專業素質都大大增加。為了保證政府采購業務高效、有序地進行，財務人員必須加強自身素質，正確記錄有關政府采購業務的執行情況，保證會計核算的真實性，最終建立一套適應政府采購要求的會計核算規范。

三、政府采購影響高校財務管理的現狀及存在問題

2003年，《中華人民共和國政府采購法》頒布并實施，明確將高校等事業單位納入到政府采購實施范圍。2003年8月教育部頒布《教育部政府采購管理暫行辦法》，其中明確使用財政性資金及與財政性資金相配套使用的地方資金、自籌資金、借貸資金等均實行政府采購。隨著該文件的出臺，政府采購制度開始在高校實施，包括設備、工程和服務在內的各類采購項目。

高校的政府采購主要實行招標采購，這減少了原有采購模式下的諸多弊端，如采購權和管理權的混合、采購過程中資金使用完全不透明等。相對于國家機關而言，高校政府采購存在自身特殊性：經費來源多樣、責任主體多元、采購需求差異大、時效性要求高等。而目前高校的財務管理制度還不能完全適應政府采購的這些特殊化需求，因此兩者在日常運作中存在沖突與矛盾。高校實施政府采購改變了原有的財務管理制度，同時也存在下列問題：

（一）設備重復采購，不利于財務管理效率

財務管理的目標之一在于提高資產使用效率，但目前高校在設備采購過程中，由于申報、會計核算和監督等財務管理環節的銜接過程存在缺陷，使得高校存在設備重復采購的現象：第一，同種設備的重復購置。高校目前缺少對全校設備資產進行統籌管理的權威部門，很少有高校會配備專門人員從儀器設備的使用效率和資源整合角度出發，管理設備在不同院系間的分布。因而只要教學、科研單位需要，并且經費允許，采購申請一般都能獲得批準，這種現象會造成大量設備的重復采購，降低資金的使用效率；第二，資金申請渠道較多形成的重復申報。目前各高校尚未建立有效的政府采購管理系統，教師在擁有多個科研項目時，使用同一設備的采購申請可通過多個項目渠道審批，并且往往會得到批準。這種設備采購經費的重復申請，會造成科研資金的使用效益不高。高校屬于非營利性組織，在財政收入長期穩定的情況下，應該控制教學、科研成本，力爭用有限的投入創造更多的社會效益。

（二）政府采購資金與預算資金不匹配

目前高校在財務管理過程中，預算設置不合理，常常出現政府采購資金與預算資金相互沖突的現象，主要表現為：第一，政府采購預算、決算缺口大。這種現象存在于大多數高校。由于許多高校實行分散型的財務管理體制，其下轄各學院和系部都有支配部分財政性資金的權利。在預算制定完成的情況下，各部門還可以根據自身需要重新修改政府采購計劃，增加預算外政府采購項目。這使得高校的預算不能覆蓋所有政府采購項目，從而產生預算管理中的預、決算缺口。第二，政府采購專項資金被挪作他用。某些部門在申請采購設備時會出現沒有資金的現象，產生這一問題的原因就是政府采購資金未能專款專用，原有的資金被用于其他方面支出。為了解決原有的資金缺口，往往采取在其他項目預算中再次申報的方式予以解決，這又產生了新的資金挪用問題。在高校財務管理過程中，出現政府采購資金與預算資金不匹配的現象，主要是由于各申請單位對資金的使用缺乏計劃并且管理部門對預算執行的監督缺乏力度。

（三）政府采購過程存在缺陷，監管制度不完善

現行的政府采購法立法目的是“節資防腐”，高校政府采購制度設計也是圍繞這一目標來設立。相應的制度設計在突出管理部門對采購過程的監管作用的同時，產生了新的監管缺失問題，具體表現為：第一，管理部門為了達到“節資防腐”的目的，在制度設計的時候采取層層審批的措施，這導致審批環節過多，采購程序復雜，權力過于集中。權利的集中會產生非法行政審批、干預招標活動等行為，從而更容易滋生腐敗；第二，在政府采購制度設計時沒有遵循“權責對等”的原則，完全依賴第三方（評審專家）評價，導致盲從程序合法而忽視采購結果，無人對采購結果負責，采購人權益沒有得到應有的保障；第三，目前在招投標市場上行為不規范的問題依然存在。即使采用公開招標的方式，地方保護主義、政企不分等亂象也會使得招投標市場缺乏公平性。

（四）現行財務管理體制難以滿足高校政府采購的個性化需求

高校的組織結構層次較多，其相應地采購品類較多，因此高校在政府采購時，往往有很多個性化的需求，但這在現行財務管理體制中卻很難滿足。發生這種情況的原因主要在于：首先，在政府采購時有目前高校財務管理在針對政府采購的管理上所遵循的原則是合理規范采購程序，其目的是節資和防腐。這種做法沒有把滿足高校教學、科研使用需求作為主要目的；其次，目前政府采購過分強調集中采購的規模效益，但由于政府采購程序過于復雜，導致采購周期過長，這大大犧牲了政府采購的效率；再次，高校集中采購同時忽視了需求單位的個性化需求，特別是滿足科學研究所需“高、精、尖”的需求；最后，高校承擔著參與社會創新的職能，這種職能的體現需要最新的科學技術作為輔助，但最新科學技術手段往往不能及時引入政府采購領域。

（五）財務管理人員財務觀念薄弱，使高校政府采購流于形式

在過去單一依靠政府撥款的籌資模式下，財務管理強調會計核算職能，忽視財務的管理職能，使得財務管理人員缺乏現代財務管理觀念。在這種情況下，財務管理人員在進行財務管理活動中，預算管理不能為單位合理節約資金，資產管理不能有效為單位提高資金使用效率，監督職責也沒有有效履行等，各種缺點也進一步使得高校政府采購流于形式。

四、高校實施政府采購的對策

（一）推行全面預算管理，強化高校政府采購預算執行力度

2014年8月頒布的新《預算法》強調預算的全面性，其中刪除了有關預算外資金的內容，明確規定政府的全部收入和支出都應該納入預算，這就意味著預算外資金不再存在。高校應杜絕無預算采購行為，防止政府采購資金的不當使用，提高高校政府采購的預算執行力度，直接提高財務管理效率。

（二）采取“互聯網+資產管理”新模式，提高高校政府采購效率

應當建立“互聯網+資產管理”新模式，縮短周期，提高效率，降低成本。借助互聯網發展的優勢，通過建立資產管理平臺，適時監控高校整體資產使用情況，避免出現設備重復采購情況的發生；監管設備短缺情況，及時發布招標信息，以此縮短設備申報周期，提高政府采購效率；聘請專業人員通過資產管理平臺適時分析高校設備的個性化需求，滿足高校對個性化設備的合理需求。

（三）優化高校政府采購監督模式，規范高校政府采購行為

借鑒國家司法改革的經驗，探索建立采購人、評審專家和監管部門“權責對等”的管理模式和評價機制，并加強財務管理部門在政府采購活動中的事中、事后監管作用，實行采購設備事后負責制，以此避免損害設備采購人利益的行為。另外，高校財務部門還應強化信息公開，探索建立全社會廣泛參與的監督模式。

（四）建立培訓制度，提高財務管理人員專業化程度

建立素質培訓制度，提高財務管理人員管理政府采購的財務意識，提高政府采購資金的使用效率；建立業務培訓制度，提高采購人員的專業化程度，確保其對政策的熟悉和對業務的熟練。

參考文獻

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[7]左立紅.淺談高校實行政府采購.事業財會.2003年第1期.

作者簡介：洪佳麗（1981-），女，會計師，現就職于廣東交通職業技術學院資產管理處，有財務、會計多崗位工作經驗，目前主要負責政府采購、資產管理等工作。