國(guó)內(nèi)外投融資體制改革經(jīng)驗(yàn)研究

王俊

【摘要】本文基于國(guó)際和國(guó)內(nèi)雙重視角，選取國(guó)際上美國(guó)和日本這兩個(gè)代表性國(guó)家以及上海、四川和重慶這三個(gè)國(guó)內(nèi)較為典型的代表省市，較為詳細(xì)的分析梳理了其投融資體制的改革和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。研究目的在于通過(guò)對(duì)典型地區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)分析，來(lái)為我國(guó)特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投融資體制改革提供些許借鑒。

【關(guān)鍵詞】投融資體制 改革經(jīng)驗(yàn) 雙重視角

為了使我國(guó)特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投融資體制改革具有科學(xué)性、有效性、開放性和包容性，本文認(rèn)為有必要研究國(guó)內(nèi)外的投融資體制改革經(jīng)驗(yàn)，做到“知己知彼”。對(duì)此，本文選擇從國(guó)際和國(guó)內(nèi)雙重視角予以分析。國(guó)際改革經(jīng)驗(yàn)方面，本文擬分析美國(guó)和日本的投融資改革，國(guó)內(nèi)改革經(jīng)驗(yàn)方面，本文擬分析四川、重慶和上海的投融資（平臺(tái)）改革。

一、美國(guó)投融資改革經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)的投融資政策特別是對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策具有較強(qiáng)的代表性。從歷史上看，美國(guó)在較為落后的西部開發(fā)中與我們國(guó)家具有較大的相似性，即西部開發(fā)需要大量資金，而完全來(lái)源于政府的資金難以滿足其需求。然而，美國(guó)通過(guò)政策傾斜加商業(yè)投資的方式較好的解決了西部開發(fā)中的投融資問(wèn)題。

首先，政府制定了有利于長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的政策，并通過(guò)健全的法律法規(guī)予以保駕護(hù)航，為西部地區(qū)的開發(fā)創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)、政治及社會(huì)環(huán)境。

其次，政府通過(guò)傾斜性的財(cái)稅政策來(lái)扶持西部地區(qū)的發(fā)展，比如通過(guò)直接投資以及轉(zhuǎn)移支付等方式為西部地區(qū)建設(shè)包括交通、教育、衛(wèi)生及技術(shù)平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施，這些必要基礎(chǔ)設(shè)施的搭建有利于西部地區(qū)的資本積累，有利于其增強(qiáng)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

再次，政府通過(guò)稅收優(yōu)惠和項(xiàng)目高回報(bào)等方式為招商引資創(chuàng)造條件，如對(duì)到欠發(fā)達(dá)地區(qū)投資興業(yè)的企業(yè)，可以根據(jù)其所創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)和雇傭人數(shù)降低稅率，以此來(lái)鼓勵(lì)各類企業(yè)參與西部開發(fā)的投融資；此外，政府還通過(guò)適當(dāng)?shù)馁Y金貼補(bǔ)等政策來(lái)吸引社會(huì)資本甚至是國(guó)外資本投資西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而解決西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的大量資金需求。

最后，政府還通過(guò)有傾斜性和針對(duì)性的貨幣金融政策來(lái)支持西部地區(qū)的開發(fā)建設(shè)。如賦予地方聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行較大程度上的獨(dú)立自主權(quán)，在法定存款準(zhǔn)備金率、再貼現(xiàn)率以及資本金等方面實(shí)行差異化政策，允許欠發(fā)達(dá)地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要實(shí)施差別化的金融政策，以此來(lái)吸引資本流入；同時(shí)，為了更多的吸引社會(huì)資本參與西部地區(qū)的投融資，政府還通過(guò)成立區(qū)域性商業(yè)銀行、企業(yè)貸款擔(dān)保以及優(yōu)惠貸款等方式來(lái)加大對(duì)支持西部開發(fā)建設(shè)的金融機(jī)構(gòu)的支持。

二、日本投融資改革經(jīng)驗(yàn)

在梳理日本投融資經(jīng)驗(yàn)時(shí)，將以日本開發(fā)建設(shè)較為落后地區(qū)的北海道為主。日本在對(duì)其欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投融資過(guò)程中，政府發(fā)揮著絕對(duì)的主導(dǎo)作用。

首先，日本與美國(guó)的做法一樣，通過(guò)法律法規(guī)來(lái)制定并出臺(tái)具體的投資政策，并在此基礎(chǔ)上出臺(tái)分階段、分步驟、有重點(diǎn)的建設(shè)方案，此舉不僅弱化了由于信息不對(duì)稱所帶來(lái)的市場(chǎng)失效等問(wèn)題，而且還為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造了穩(wěn)定的增長(zhǎng)環(huán)境。

其次，日本政府實(shí)行了積極的并帶有傾斜性的財(cái)政政策來(lái)大力支持北海道地區(qū)的發(fā)展。如政府直接設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金用于交通、房產(chǎn)、市政以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面的建設(shè)，由于這些領(lǐng)域由于具有建設(shè)周期長(zhǎng)、利潤(rùn)回報(bào)率低等特點(diǎn)，社會(huì)資本很難大規(guī)模進(jìn)入，因此，政府必須以主導(dǎo)者身份投入大量資金來(lái)推動(dòng)其建設(shè)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。

再次，日本政府通過(guò)政府參與的財(cái)政性投融資制度，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展提供具有財(cái)政和金融雙重特征的資金支持。政府參與或主導(dǎo)是日本政府支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的重要特點(diǎn)，日本政府以政府信用作為擔(dān)保或支撐，成立了能夠吸收存款發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)運(yùn)用金融手段籌集社會(huì)盈余資金，通過(guò)金融機(jī)構(gòu)籌集的資金將與政府財(cái)政預(yù)算相結(jié)合，在政府投融資計(jì)劃的統(tǒng)一安排下進(jìn)行有針對(duì)性的資金分配。

最后，日本政府為了充分發(fā)揮地方政府的積極作用以及社會(huì)資本的投融資功能，逐漸開始采取地方為主、中央為輔以及社會(huì)為補(bǔ)的投融資體制，這種投融資體制的實(shí)施有利于緩解中央政府的財(cái)政壓力，有利于強(qiáng)化地方政府的公共責(zé)任，有利于盤活社會(huì)盈余資本的活力。

三、上海投融資改革經(jīng)驗(yàn)

上海市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其政府投融資平臺(tái)的數(shù)量較多，主要有上海地產(chǎn)集團(tuán)、上海久事以及申通地鐵等平臺(tái)。

從職能定位來(lái)看，這些平臺(tái)公司與重慶的八大投資集團(tuán)類似，各自有著明確的職能劃分和功能定位，比如上海城投主要負(fù)責(zé)上海市重大工程的投融資，而申通地鐵則主要負(fù)責(zé)軌道交通的投融資。

從投融資方式來(lái)看，上海市采取了差別化和市場(chǎng)化的融資方式，即根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)的不同采取不同的投融資方式，這些投融資的具體運(yùn)作將按照市場(chǎng)化的方式來(lái)進(jìn)行。

具體而言，上海市將其平臺(tái)的主要投融資行為集中于公益性項(xiàng)目，對(duì)于具有盈利性和較為穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，采取PPP模式或者引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)及公司參與建設(shè)，形成政府引導(dǎo)加社會(huì)資本的投融資模式，對(duì)于現(xiàn)金流回收周期長(zhǎng)且收支存在失衡的項(xiàng)目，則通過(guò)政府財(cái)政補(bǔ)貼和貸款貼息等方式予以一定程度的補(bǔ)給。上海市通過(guò)明確政府和市場(chǎng)的各自定位和主要功能，形成了政府加市場(chǎng)的投融資模式，較好的解決了上海市經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展所需的絕大部分資金需求。

四、四川投融資改革經(jīng)驗(yàn)

四川的投融資平臺(tái)與其他各地的融資平臺(tái)類似，其主要形式通常是采取成立一個(gè)資本金和相關(guān)資產(chǎn)符合市場(chǎng)融資標(biāo)準(zhǔn)的城市投資公司，初始資本金由地方政府采取財(cái)政資金劃撥、土地劃撥、股權(quán)或債券等方式注入，該公司代表政府進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投融資，并且管理與城市建設(shè)等相關(guān)的項(xiàng)目和資產(chǎn)。

成都城建投資管理集團(tuán)有限責(zé)任公司是四川省成都市擁有最大資產(chǎn)規(guī)模的投融資平臺(tái)，具有較強(qiáng)的代表性，因此文中將集中梳理該公司在投融資方面的融資方式和運(yùn)作模式。

融資方式方面，該平臺(tái)主要通過(guò)銀行貸款和企業(yè)債券等方式來(lái)進(jìn)行融資。銀行貸款是地方政府投融資平臺(tái)最為主要的資金來(lái)源。銀行貸款具有一定的隱蔽性，對(duì)于融資主體而言，其相比其他融資方式具有較低的約束力，此外，由于地方政府信用的存在，也為平臺(tái)獲取低成本的建設(shè)資金提供了便利。

由于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、改造及完善具有資金需求量大等特點(diǎn)，銀行貸款難以在短期內(nèi)滿足較大的建設(shè)資金缺口，因此，該平臺(tái)還選擇了發(fā)行企業(yè)債券的方式來(lái)解決資金問(wèn)題，通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券來(lái)融資，一方面使得融資方式更加多元化，另一方面也顯示出了做大做強(qiáng)投融資平臺(tái)自身的必要性，因?yàn)樵谫Y本市場(chǎng)上成功發(fā)行債務(wù)性證券，必須要求該發(fā)行主體具有較強(qiáng)的管理能力和財(cái)務(wù)實(shí)力，該平臺(tái)能夠發(fā)行企業(yè)債來(lái)解決建設(shè)資金需求，也恰好反映出了其運(yùn)作經(jīng)營(yíng)的成效。

運(yùn)作模式方面，該平臺(tái)主要采取了市場(chǎng)化運(yùn)作的模式。作為地方政府投融資平臺(tái)，其需要承擔(dān)大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，但是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目具有較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流量，能夠獲得盈利，而非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目由于大多屬于公益性項(xiàng)目，很難形成能夠獲利的現(xiàn)金流，為了解決非公益項(xiàng)目的建設(shè)資金以及平臺(tái)本身持續(xù)經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題，該平臺(tái)通過(guò)創(chuàng)新公司經(jīng)營(yíng)理念、開辟多元融資渠道以及提升公司資產(chǎn)質(zhì)量等方式來(lái)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，有效的實(shí)現(xiàn)了建設(shè)資金的保值增值，更好更快的推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

五、重慶投融資改革經(jīng)驗(yàn)

重慶的投融資模式主要是渝富公司與八大投資集團(tuán)（重慶市城市建設(shè)投資公司、重慶市開發(fā)投資有限公司、重慶市地產(chǎn)集團(tuán)有限公司、重慶市水務(wù)控股有限公司、重慶高速公路發(fā)展有限公司、重慶高等公路建設(shè)投資有限公司、重慶市水利投資有限公司以及重慶市能源投資集團(tuán)）組合而成。

從運(yùn)作方式來(lái)看，資本金方面，重慶市主要通過(guò)國(guó)債、土地儲(chǔ)備、稅費(fèi)、存量資產(chǎn)以及其他資金這五方面來(lái)為平臺(tái)公司注入資本；融資方面，平臺(tái)公司主要通過(guò)國(guó)家開發(fā)銀行貸款、商業(yè)銀行貸款、信托資金、公司債券以及公司上市這五方面來(lái)融取建設(shè)資金；平臺(tái)管理方面，主要通過(guò)做到資產(chǎn)負(fù)債匹配、現(xiàn)金流匹配以及投入產(chǎn)出匹配這三方面來(lái)實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司的持續(xù)健康發(fā)展；風(fēng)險(xiǎn)防范方面，平臺(tái)公司主要通過(guò)降低政府直接擔(dān)保比例和范圍、杜絕相互擔(dān)保以及專項(xiàng)資金專項(xiàng)使用這三方面來(lái)防范債務(wù)的過(guò)度累積，以保障平臺(tái)公司運(yùn)行的安全。

重慶市這種以資本金注入、融資渠道、平臺(tái)管理及風(fēng)險(xiǎn)防范相結(jié)合的運(yùn)作模式為地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了良好的投融資服務(wù)。

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項(xiàng)目基金：2015年貴州省軟科學(xué)研究項(xiàng)目（黔科合R字[2015]LSK 2018）。