探析西部半農半牧區新型城鎮化的有效路徑

何曉瑤 趙育鳳

【摘要】西部半農半牧地區的多屬于少數民族聚集區，具有生態地位特殊、民族關系復雜性、民族文化多樣、人稀地廣等特點， 城鎮化道路不同于其他地區，實現新型城鎮化具有投入大、困難多、情況復雜等特點，城鎮化效益相對其他地區不明顯。如何科學實現西部半農半牧地區城鎮化，切實提高整個西部半農半牧地區的社會發展指數和牧民的國民幸福指數，值得深入研究。本文將以內蒙古巴彥淖爾市為研究對象，總結西部半農半牧地區城鎮化的一般規律，為其他地區城鎮化提供借鑒。

【關鍵詞】西部民族牧區 現代化 可持續 牧區城鎮化

一、推進新型城鎮化的重要意義

城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。2013年12月12日，中央城鎮化工作會議首次在北京舉行，提出了讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁，實現以人為本、科學發展的新型城鎮化建設目標。為我國今后以及未來一個時期城鎮化工作指明了方向。

具體來說，新型城鎮化能夠有力吸引生產要素向城鎮集聚，促進產業結構的調整和資源的優化配置，是解決就業難題、實現市場擴展、推進新型工業化的重要舉措。實現新型城鎮化，有利于實施國家區域發展總體戰略，統籌城鄉區域協調發展，逐步縮小城鄉差距。對于擴大內需、推動國民經濟增長，優化城鄉經濟結構、促進國民經濟良性循環和社會協調發展，都具有十分重要的意義。

（一）新型城鎮化是擴大內需的重要依托

在社會和經濟發展進入新常態的時代背景下，推進城鎮化既能增加投資，又能拉動消費，充分釋放內需動力。據專家統計分析，在目前消費水平下，城鎮人口每增加1個百分點，全國居民消費總需求將增長1.2個百分點，并直接帶動GDP增加0.44個百分點。城鎮人口每增加1人將帶動50萬元的城鎮固定資產投資。城市人口和生產活動集聚，將持續激發新的投資和消費需求，為經濟平穩較快發展注入新的動力。

（二）新型城鎮化是解決“三農”問題的根本出路

城鎮化能夠實現“企業向園區集中、農民向城鎮集中、居住向社區集中”，有效推動服務業發展，通過減少農民來富裕農民。一方面可以使農村富余勞動力從傳統的農業生產中解放出來，有組織、分層次地梯度引導農民向城鎮和二三產業轉移，推動農業的規模化、產業化和現代化；另一方面可以增加城鎮人口，擴大農產品消費市場。城鎮化從根本上改變了城鄉的人口結構、產業結構、消費結構和空間結構，是統籌城鄉發展、實現共同繁榮的紐帶和橋梁。

（三）新型城鎮化是促進區域協調發展的有效途徑

黨的十八大明確提出實施區域發展總體戰略，堅持深入實施西部大開發戰略，全面振興東北地區等老工業基地，大力促進中部地區崛起，積極支持東部地區率先發展。加快推進中西部半農半牧地區城鎮化，提高城鎮的綜合承載能力，增強地區發展動力，對于逐步縮小東西部地區差距，促進區域協調發展，使人民享受大體均等化的基本公共服務，確保改革發展成果由全體人民共享意義重大。

二、巴彥淖爾市城鎮化發展基本情況和存在問題

巴彥淖爾市位于內蒙古自治區西部，全市總面積6.5萬平方公里，總人口166.99萬人。在地理位置方面，巴彥淖爾北依陰山，南臨黃河，東連草原鋼城包頭市，西鄰阿拉善盟及塞外煤都烏海市，處于華北與西北的連接帶上。北部為廣闊的天然牧場，俗稱烏拉特草原，南部是著名的河套平原，耕地面積40萬公頃，是亞洲最大的一首制自流引水灌區，國家和自治區重要的商品糧生產基地，屬于典型的半農半牧地區。

（一）城鎮化基本情況

近年來，該市按照“拓展中心城區、打造特色縣城、構筑中心集鎮、建設美麗新村”的思路，在城鄉建設中巧妙地植入水、綠、文化“基因”，快速推進城鎮化建設，城鎮建設用地不斷增長。土地調查數據顯示2009年2012年3年間，全市城鎮化水平從45%提高到50%，城鎮建設用地增加22.6平方公里，年增加7.5平方公里。根據2012年度土地變更調查統計，全市城鎮建成區面積210.3平方公里，人均建設用地達到了250.9平方米。“一城三區一組團”城市發展新格局正在形成。尤其是該市在推進城鎮化的進程中，不斷創新思路，按照“政府引導、企業為主導、部門參與配合、市場化運作”的原則，引進農村合作信用社，推進農村土地流轉，建設了以“九莊”為代表的一批新農村項目，走出了具有地方特色的新型城鎮化道路。

（二）存在問題及原因分析

新型城鎮化是集約型的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。對照新型城鎮化的理念和內涵，巴彥淖爾市在城鎮化進程中也存在土地節約集約水平低等問題，主要表現為：

1.城鎮化理念落后，土地節約集約意識淡薄。由于投資支撐的粗放增長模式可以在短期內表現出拉動GDP增長的成效，唯GDP式的思維模式將“城鎮化”簡單等同于“城鎮建設現代化”、“房地產化”特別是房地產市場的拉動可以帶動相關產業，使得各級政府領導未能跳出舊有的粗放型投資增長模式，著重眼前輕長遠、重外延擴張輕內涵挖潛，盲目擴張城鎮外延。可持續發展和土地資源稀缺的意識十分淡薄，節約集約用地的觀念沒有牢固樹立，傳統的擴張用地沖動仍然存在。

2.土地利用方式粗放，節約集約化程度不高。從經濟運行模式和水平看，巴彥淖爾市仍處于高增長、低效率發展階段，欠發達的基本市情還沒有得到根本改變，一方面是用地缺口大，指標緊張，另一方面卻是土地低效利用。城鎮土地利用率不高，內部布局松散，建筑密度和容積率較低，土地資源浪費較重。加之部分地區城鎮規劃不盡合理，城市建設中，大廣場、寬馬路、大公園浪費土地現象存在，城鎮建設浪費的資源多，城鎮化代價高

3.存量建設用地低效利用，城鎮用地結構不盡合理。許多產業項目隨著經濟結構轉型逐漸淘汰，長期低效占有土地，加之當前土地保有成本過低，對多占少用、浪費土地的現象缺乏有效的制約手段和措施，同時，由于歷史和體制等方面的原因，閑置土地的處理措施不夠有力，土地流轉退出機制還不完善，尚有大量空閑與低效利用土地亟待盤活利用。

4.特殊發展階段制約，體制機制存在著缺陷。我國處在社會主義初級階段，處于工業化和城鎮化中期，事權劃分、稅收體制、干部考核等制度設計，與土地的節約集約利用還不相適應，土地利用效率難以提高。土地要素的市場配置機制尚未全面建立，現行城市土地供應模式嚴重存在著市場配置范圍小，城市基礎設施用地和社會事業用地主要以劃撥方式供應，市場機制在城市土地資源配置領域作用未能得到充分有效的發揮。

三、解決西部半農半牧地區新型城鎮化的對策分析

（一）科學論證，按照新型城鎮化要求編制規劃

規劃是指導新型城鎮化過程中節約集約用地控制用地規模的剛性框架，只有規劃明確了，城鎮建設才有規可依、集約節約用地才有章可循。城鎮規劃是城市建設的藍圖，在新型城鎮化思路明確后，現行規劃不可避免會存在同新型城鎮化要求不相符的內容，要對現行城鎮規劃重新研究評估，科學預測城鎮用地需求，合理劃定城市和城鎮邊界，有序調整城鎮內部用地結構。同時還要注意規劃的連續性、前瞻性和權威性，編制各類規劃要多聽取群眾意見，把過去“物”的城鎮化轉變為“人”的城鎮化，牢固樹立以人為本的規劃理念。優化城市布局和形態，彰顯水、綠、文化特色，以新型城鎮化為引領，統籌抓好城鄉建設。

（二）推進農村地區土地規模化經營，推高農區土地利用率和城鎮化水平

實現農業規模化是建設現代農業和實現新型的重要前提。以巴彥淖爾市為例，該市已有的土地流轉形式，還停留在經營權的簡單受讓和經營面疊加，并不能從根本上產生規模經營效應。因此，在推進土地承包經營權流轉工作中，必須要以建設現代農業為目標，積極探索規模化經營的新模式，促進土地規模化經營。

1.倡導探索科學的土地規模經營模式。積極支持種養大戶和經營能手通過轉包、轉讓或租賃等方式，集中、連片開發利用土地，逐步擴大土地經營規模。同時，倡導農戶之間互換土地，鼓勵農民聯戶經營。引導農戶通過血緣關系或地緣關系，在親戚或鄰里之間自愿聯合經營耕地，變分散經營為聯戶規模經營，提高農業土地的集約利用率。

2.培育和發展農民專業（股份）合作組織。按照《農民專業合作社法》的要求，鼓勵有能力的個人或組織以特色產業為紐帶，吸收農民以土地承包經營權入股，組建具有法人資格的專業合作組織，承擔生產管理和對外融資的責任，進行土地開發整理，發展特色產業的規模化經營。有條件的農民合作組織可改組為公司。

3.鼓勵和引導龍頭企業進行土地規模經營。選擇有實力、有信譽、有經營土地積極性的龍頭企業，以租賃、受讓、接受農戶入股等方式經營農民的土地，流轉后的土地承包經營權在承包期內歸龍頭企業所有，農民在獲得流轉收益的同時，可自愿轉為農工或外出打工掙取工資，并享有國家規定的各種農村社會保障待遇。

（二）加快草場流轉，推進牧區城鎮化進程

1.加快草場流轉，打破牧民對草場的依賴和束縛。在草場流轉過程中，要確保草場流轉不侵犯農牧民的利益，同時，加強對牧民的再就業和創業培訓，使草場流轉后的富余勞動力，有條件、有能力從事二三產業。另外，通過草原獎補和各個資源開發者為牧民提供相應的補償，作為牧民再就業和創業的啟動資金。

2.制定優惠政策，保障牧民切身利益。通過合理制定政策，通過財政資金安排，為接受操場流轉的牧民提供醫療、社會保障以及再就業和創業的起步資金。

3.創新牧場管理模式，實行現代化的科學放牧。集合有資金有管理能力的牧民，聯合設立畜牧業股份公司，選出優秀的管理人員進行經營管理。建設一批有特色、有優勢、科技含量高、市場前景好、輻射帶動能力強的畜產品生產基地和現代畜牧業示范區（戶）。按照“抓大放小、增經、擴草”的產業結構調整要求，在保護草場的同時，發展牧業經濟，全面提升草場的投入產出效益，加快促進牧民增收。

（三）統籌發展，優化協調配置城鎮土地資源

當前，我國正處于產業升級的過渡期，工業化、城鎮化快速發展，按照新型城鎮化目標，建設用地供需矛盾短期內會更加突出。嚴格控制建設用地規模，切實保護耕地，大力促進節約集約用地，建立以提高綜合效益為核心的土地利用價值體系，實現土地資源可持續利用，促進新型城鎮化健康發展。一是嚴控“增量”，合理控制城市用地規模。要按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，科學確定城市定位、功能目標和發展規模，增強城市綜合承載能力。要按照節約集約用地的要求，合理確定各項建設建筑密度、容積率、綠地率，嚴格按國家標準進行各項市政基礎設施和生態綠化建設。嚴格按照國家制定的土地使用標準配置土地資源。二是盤活“存量”，優化城鎮空間結構，提高存量建設用地利用效率。挖潛城市內涵，優先開發利用空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地，努力提高建設用地利用效率，嚴格執行閑置土地處置政策。鼓勵開發利用地下空間，加強基礎設施用地集約化利用，強化土地的綜合開發利用，開發土地復合式功能，大力推廣節地技術和節地模式，有效地拓展城市發展空間。

（四）完善機制，建立健集約節約用地評價體系

充分發揮集約節約用地評價考核機制的導向作用，制定城鎮和地區土地資源節約集約利用目標考核標準和考核制度，并將目標考核結果作為年度用地指標分解以及工作目標責任制考核的重要依據；從建設用地利用特征、結構、效率及影響因素入手，在土地利用強度、經濟增長用地彈性、經濟增長耗地量和土地利用管理績效等方面篩選指標，構建區域建設用地節約集約利用評價指標體系，實行節約集約用地目標責任制；將節約集約用地考核結果作為年度計劃指標分配和地方政府終極考核的重要依據，鼓勵推進節約集約用地；建立節約集約用地專項獎勵基金。

總體來說，推進西部半農半牧地區城鎮化建設，是當前轉變經濟發展方式、經濟社會發展進入“新常態”的必然選擇，也是社會發展的一般規律。在推進西部半農半牧地區城鎮化的進程中，要統籌考慮好土地、人口、資源和環境等因素，因地制宜的科學的實現城鎮化，才能滿足以人為本的新型城鎮化要求，切實解決好“三農三牧”問題，使全體人民共享改革發展的紅利。

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基金項目：河套學院哲學社會科學青年項目“巴彥淖爾市縣域經濟發展研究”（編號：HTXYSQ13004）。

作者簡介：何曉瑤（1986-），女，蒙古族，內蒙古臨河人，講師，任職于河套學院，研究方向：縣域經濟；趙育鳳（1963-），女，漢族，內蒙古臨河人，副教授，任職于河套學院，研究方向：經濟管理。