基于主體功能區定位的衡山縣特色經濟發展戰略選擇研究

魏敏

摘 要：衡山縣根據縣域經濟發展現狀、發展格局和經濟發展需要，按照科學的主體功能區定位要求，全縣劃分為重點開發區、限制開發區、禁止開發區三類功能區，并以工業化、農業產業化和農村城鎮化為重點，主動接受珠三角輻射，積極參與湖南省“3+5城市群”的地域分工，通過加快產業結構調整，加快小城鎮建設，全面推動縣域特色經濟發展步伐。

關鍵詞：主體功能區 特色經濟發展 戰略取向

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）02-180-03

特色經濟是指從本地區比較優勢或資源稟賦出發，根據本地區在某一階段的要素稟賦結構，即經濟中自然資源、勞動力和資本的相對份額，在某一產業或產品上構建經濟增長極，形成主導產業，提高區域經濟增長的核心競爭力，最終促進區域經濟全面發展的經濟。縣域特色經濟區別于城市和城市圈經濟，其以縣級行政區劃為邊界，以城鎮為中心、以農村經濟和農業為主體，囊括了一、二、三產業各種經濟成份。衡山縣地處湖南省北大門，北距國家兩型社會綜合試驗區長株潭城市群100公里左右，南距衡陽市約60公里，屬湖南省一點一線重點發展地區，“十一五”期間被確定為衡陽市次中心城市。隨著潭衡西高速和武廣快速鐵路客運專線建成通車，衡山縣交通區位優勢將進一步彰顯。同時，隨著湖南省“3+5”城鎮群建設戰略的提出、泛珠三角的輻射增強以及比照西部開發政策和享受振興東北老工業基地優惠政策的支持，將為衡山縣帶來千載難逢的發展機遇。

一、衡山縣經濟發展的總體概述

（一）經濟發展現狀、主要特征和優勢

衡山縣2013年實現生產總值1073098萬元，按可比價格計算，較上年增長9.6%。其中，第一產業實現增加值238272萬元，增長2.9%；第二產業實現增加值371581萬元，增長11.2%；第三產業實現增加值463245萬元，增長11.4%。三次產業結構為22.2：34.6：43.9，產業結構進一步優化。人均GDP27622元。

1.農業經濟穩步發展。農業內部結構小幅調整，基本穩定。種植業和畜牧業仍是農業的最主要構成部分。2013年全縣實現農林牧漁業總產值365194萬元，比上年增長2.9%，糧食等主要農產品產量穩步增長，主要畜禽生產平穩發展。

2.工業經濟較快增長。2013年規模以上工業企業實現產值100.43億元，增長17.2%。園區產值達44.68億元，增長21.7%。工業結構進一步優化，全年實現全部工業增加值32.35億元，增長11.4%。工業對經濟發展貢獻較大，全部工業占GDP的比重達30.1%，與上年基本持平。工業對GDP的貢獻率達36.7%，拉動GDP增長3.5個百分點。工業技改力度加大，全年投入工業技改資金51.22億元，增長39.1%。工業企業經濟效益質量提高，規模以上工業企業產品產銷率99.7%。

3.固定資產投資呈現快速增長。2013年，全縣固定資產投資66.15億元，增長35.8%。城鎮投資作出重要貢獻，全年完成投資56.49億元，增長35.4%，占全部投資的85.4%。商品市場銷售活躍。2013年，全縣實現社會消費品零售總額193748萬元，增長13.0%。實現城鎮銷售額162748萬元，增長13.7%；實現鄉村銷售額31000萬元，增長9.6%。

4.城鄉居民收入穩步增長，人民生活水平不斷提高。2013年農民人均可支配收入13358元，增長13.2%；城鎮居民人均可支配收入21747元，比上年增長10.7%。年末全縣城鄉居民儲蓄余額達698277萬元，增長18.9%，人均儲蓄17976元。

（二）城鎮發展格局及人口分布狀況

全縣有建制鎮8個，2013年，全縣年末總人口442538人，比上年末增加4156人。在總人口中，農業人口388024人，非農業人口54514人。幾個主要鄉鎮基本情況如下：第一，開云鎮為縣城的中心城鎮，現城鎮面積5191公頃，人口8.1萬人，是衡山縣政治、經濟、文化中心，信息服務、商貿流通中心，重點發展機械、化工、服務業、旅游產品生產加工、農產品加工等綜合型城鎮。第二，后山片中心鎮——白果鎮，鎮建成區面積27公頃，鎮區有6700人，是后山片商品物資集散地和非金屬石膏礦開采與加工產業基地。第三，西南部的東湖和馬跡兩鎮，鎮區面積分別為16.5公頃和15.2公頃，分別為5000多人和3700多人，是非金屬高嶺土、鈉鉀長石開采與加工的工礦型城鎮。第四，西部的新橋鎮面積21.2公頃，有4900多人，是農副產品加工和邊貿為主的城鎮。第五，東北部長江鎮面積13.5公頃，2300多人，屬于工貿型城鎮，產業以造紙、陶瓷、琉璃制品制造和商貿為主。第六，南部的萱洲鎮和店門鎮，面積分別為23.5公頃和26.9公頃，分別為3100人和3000人，均屬于農副產品加工和農貿、商貿型小城鎮。第七，九個鄉以糧食生產基地為主，各有特色的農產品生產，畜禽生產企業，逐步向產業化、規?；l展，走農產品加工之路。

二、衡山縣特色經濟發展的主體功能區分區及定位

（一）主體功能分區

根據衡山縣縣域經濟發展現狀、發展格局和經濟發展需要以及全縣中長期發展規劃，全縣擬試劃為重點開發區、限制開發區、禁止開發區三類功能分區。

1.重點開發區。范圍包括縣城、衡山金龍工業園區（屬省級經濟開發區）、武廣客運專線新衡山站區、福田石材基地、白果商貿工礦區、東湖馬跡工礦區、店門草席基地、新橋、萱洲名優農副產品加工基地?？偯娣e約100平方公里，占全縣總面積10%。這一區域是全縣經濟最具活力和最具發展潛力的地區。

2.禁止開發區。范圍包括湘江和涓水沿岸地區，紫金山省級森林公園，九觀新橋兩中型水庫庫區，毛澤建烈士墓、岳北農工會舊址、唐群英故居、白果穿巖等重點旅游風景名勝區，退耕還林地區，基本農田保護區，總面積約為350平方公里，占全縣總面積38%。

3.限制開發區。除重點開發區和禁止開發區外，縣境內其余地區均為限制開發區，總面積483平方公里，占全縣總面積的52%。

（二）主體功能區發展定位

1.重點開發區。發展方向和重點是利用該區域的區位、資源及基礎優勢，進一步提升現有產業實力，加速推進農村城鎮化和新型工業化進程，拉動縣域經濟又好又快發展。

發展的主導產業是造紙、汽車制造、水泥、石材、化工、非金屬礦產采掘與加工、草席、農副產品加工、商貿旅游等。

2.禁止開發區。按照國家相關政策規定，從衡山縣實際出發，下列范圍列為禁止開發區。

（1）水源保護區100平方公里，重點保護好湖南母親河湘江（衡山段）、涓水、荊陂河兩岸及九觀、新橋庫區。

（2）紫金山省級森林公園自然保護區20平方公里。

（3）毛澤建烈士墓、岳北農工會舊址、唐群英故居、白果穿巖等各類旅游風景名勝區等旅游景點區10平方公里。

（4）基本農田保護區160平方公里。

（5）退耕還林區和封山育林區60平方公里。

列入該區域即為重點保護區，無特殊情況，一律禁止開發。

3.限制開發區。除重點開發區和禁止開發區外的其余地區為限制開發區，該區因農業基礎條件比較好，農業自然資源比較豐富，發展重點是把該區域的農業資源優勢轉變為經濟優勢，實現由傳統農業向現代農業跨越。按照資源環境因素的要求實行區域化布局，標準化生產，積極培育競爭力強的優勢產區、優勢產品和優勢品牌，實現本區域農民增收、企業增效、財政增強。

本區域的主導產業：一是種養業，以優質稻、茶葉、西（香）瓜、名優小水果、黃雞、商品豬等農產品為主；二是農副產品加工業，以龍頭企業為依托，走公司+基地+農戶的產、供、銷一體化的發展之路；三是發展休閑農業。

三、基于主體功能區衡山縣特色經濟發展的戰略取向

衡山縣經濟社會發展的戰略思路是要抓住重大歷史機遇期，充分發揮區位優勢和資源優勢，實現全面協調可持續發展。根據衡山縣區位條件和資源優勢，縣域經濟發展要以工業化、農業產業化和農村城鎮化為重點，主動接受珠三角輻射，積極參與湖南省“3+5城市群”的地域分工，加快產業結構調整，加快小城鎮建設，全面加快發展步伐。

（一）產業發展方向

衡山縣產業發展的總體方向是：發揮優勢，不斷優化產業布局，加快農業產業化步伐，大力推進工業化，積極發展現代服務業，促進城鄉統籌發展，逐步形成“二、三、一”的三次產業結構。

1.第一產業發展方向。重點發展優勢、生態、品牌農產品。重點發展優質稻、席草、西（香）瓜、名優小水果、無公害蔬菜、茶葉等六大優勢種植業以及良種豬、草食動物和名優特水產養殖業，精心培育和打造地方農產品品牌。

（1）穩步推進農業產業化。農業生產經營以市場為導向，以農戶為基礎，以龍頭企業為主體，以政府引導與服務為支持，推進“公司+農戶+政府”經營模式的運作，使衡山縣的農產品生產朝著規?；?、基地化、市場化、效益化方向發展，推進農業產業化發展。著力培育逢緣草藝、湘旗農牧、天水雞業、春發食用菌等一批規模大、帶動力強、經濟效益好、信譽度高的龍頭企業。同時，大力發展民間服務組織，采取“龍頭企業+生產基地”、“龍頭企業+專業經濟組織+農戶”等多種形式，積極完善貿工農一體化、產供銷一體化的經營形式，形成農產品生產—加工—經營產業鏈。

（2）大力發展休閑農業。在縣城周邊和店門、望豐、東湖等自然生態較好的鄉鎮，利用田園景觀，結合農林牧漁生產經營、農村文化及農家生活，大力發展旅游觀光、休閑、健身、體驗型特色農業，促進農業向三產延伸，解決農村剩余勞動力就業問題，增加農民收入。

2.第二產業發展方向。

（1）做強做大造紙、機械制造、建材化工、陶瓷和農產品加工五大支柱產業。

（2）培育壯大園區經濟規模，打造核心增長極。

（3）充分利用衡山縣高嶺土、石膏、鉀鈉長石等非金屬礦產資源、農產品豐富、勞動力充足的優勢條件，發展礦產資源、農產品深加工和勞動密集型產業。

（4）積極發展高新技術產業和低能耗、低排放、高效益產業，提升二產業發展質量。

3.第三產業發展方向。

（1）大力發展和鞏固提高商貿流通、餐飲、娛樂等傳統服務業，構筑縣城中心商業圈。

（2）依托南岳名山，整合區域內九觀、大源渡、紫金山等自然景觀，清涼、白馬寺等人文宗教古跡及毛澤建烈士墓、康王廟、岳北農工會、唐群英故居等紅色景點各項綜合性旅游資源，完善旅游服務設施配套，大力發展旅游業。

（3）優先發展基礎教育和職業技術文化教育事業，帶動相關產業發展。

（二）產業空間布局

1.空間發展戰略。采取“點—軸”區域開發模式，構建增長級和增長軸，帶動整個縣域經濟的發展。

（1）增長極。確定縣域經濟的第一增長級為縣城開云鎮，該鎮將依托工業園區建設衡山縣現代工業基地。第二增長級為白果鎮，該鎮將依托優越的區位、豐富的農產品資源和石膏資源，形成以農產品加工和礦產品加工為特色的產業集群，成為縣域經濟的重要支柱。同時形成五個特色產業基地，包括福田的石材基地、東湖馬跡的非金屬礦產基地、店門的草席基地、長江的竹木制品基地以及萱洲的無公害農產品基地。

（2）增長軸。規劃以S314省道、衡萱公路和107國道沿線為衡山縣縣域經濟的主要發展軸。

2.區域發展時序。

（1）近期（2015—2020年）。集中發展縣城工業園區和武廣新衡山站區，繼續發展商貿等傳統服務業，強化縣城經濟職能；大力推進兩條增長軸上的白果、新橋、東湖馬跡、長江、店門、萱洲等主要城鎮發展。

（2）遠期（2020—2030年）。繼續擴大工業園區和“兩軸”產業帶的經濟規模，提升經濟發展質量，統籌城鄉發展，大力發展高新技術產業，促進經濟社會全面發展。

（三）城鎮化戰略

1.總體思路。貫徹科學發展觀，推進城鄉經濟社會發展一體化，打破城鄉二元結構，以縣城（開云鎮）為中心，以白果、新橋、東湖、萱洲四個主要城鎮為依托，以馬跡、店門、長江等特色中心鎮為節點的城鎮體系，逐步實現基礎設施一體化。加大以工促農，以城帶鄉的工作力度，立足產業興鎮，形成布局合理、功能互補的城鎮體系。

2.城鎮布局規劃。根據衡山縣城鎮體系發展現狀，按照增長級和“點軸”開發模式，結合縣域產業空間布局，規劃衡山縣形成縣城——中心鎮——一般鎮的三級城鎮體系結構?？h城即開云鎮，在未來的衡山縣域城鎮體系中發揮主增長級的作用，是全縣的政治、經濟、文化中心；中心鎮包括白果鎮、東湖鎮、新橋鎮，萱洲鎮屬于縣域內重點支持和發展的城鎮；一般鎮包括馬跡鎮、長江鎮、店門鎮等。

（四）資源保護利用與縣域空間管制

1.資源保護利用。

（1）土地資源。結合城鎮化水平的提高，按照“布局集中、用地集約、產業集聚”的原則，調整鄉鎮數量與布局，重點向部分基礎條件好、發展潛力大的建制鎮傾斜，促進土地資源集約利用。嚴格保護涉及公共利益和具有特殊功能的重要土地資源，如耕地、林地和自然保護區用地。通過對建設用地規模、布局、建設時序的控制，遏制低水平、重復建設以及盲目圈占土地。根據城市總體布局，適當調整基本農田布局，促進基本農田保護區與綠地、生態走廊有機結合。

（2）水資源。加強城鎮水污染綜合治理，減少污水、廢水排放。重視地表水飲用水源保護工作。將全縣湘江、涓水水資源保護區列為禁止開發區。在水源保護區營造水源涵養林，加強水土保持，已布局的工業和居民點逐步遷址。加大水土流失治理與監督力度，在開發建設項目實施中，重視水土流失治理方案。

（3）礦產資源。加強礦產資源綜合利用。建立礦產資源保護性開采制度，實現礦產資源的合理、有序、有效開發。加強礦山生態環境保護。在礦產資源開發利用過程中，堅持礦產資源開發與生態環境保護并重，最大限度地減輕礦業活動對生態環境的污染和破壞，防治礦山地質災害。

（4）能源。加強區域協調，確保能源供應安全。根據城鎮建設發展需要，合理布局35KV、11OKV、220KV變電站，滿足供電安全可靠性的要求。完善變電站結線方式，增強高壓線路的輸電能力，保證各類型變電站的供電安全。充分利用燃氣資源，滿足衡山縣城經濟可持續發展的需求，隨著城市發展規模的擴大，不斷延伸供氣范圍。對于城鎮、農村等不能普及管道燃氣的地區，要積極推進瓶裝石油氣、沼氣的使用。加強節能意識教育，推廣節能設備的使用。推廣太陽能等清潔新型能源的利用。

2.縣域空間管制。為優化城鄉空間資源配置，有效保護脆弱資源和生態環境，實現城鎮建設發展與資源環境的統籌協調，根據國家功能區劃分意見，將全縣土地及空間資源劃分為禁止開發區，限制開發區和重點開發區。

（1）重點開發區。規劃將縣城（主要是工業園區和新衡山站區）及重要的工礦商貿區劃為重點開發區，包括開云、白果、新橋、東湖、馬跡、福田、店門、萱洲。這類地區是以城鎮建設及二、三產業發展為主導，優先保證城鎮建設用地，合理引導人口和產業向城鎮建設區集聚。加強城鎮基礎設施建設，誘導工業沿交通走廊適當集聚，同時控制城鎮沿交通干線的盲目蔓延。發展第三產業，開拓新興產業，完善相應城鎮功能。

（2）限制開發區。規劃將農業基礎較好，農業資源比較豐富的地區劃為限制開發區。這類地區以發展農業、農副產品加工、商貿業為主導。嚴格控制此區域的開發強度，防止城鎮建設對此區土地的蠶食。重大基礎設施應建設相應的防護綠地。確保農田保護區不被侵占。

（3）禁止開發區。保護區包括風景名勝區、自然保護區和森林公園、退耕還林地區、水源保護地區、歷史文化遺產保護區和基本農田保護區。水源保護地區。作好水源保護地建設，保持區域良好的生態環境狀況；禁止在水源地附近布局有污染的工業項目；不得將未經處理的污水直接排放到水源地；禁止在水源保護區進行旅游開發等。自然保護區和森林公園。自然保護區和森林公園應該以保護為主，在旅游開發過程中應該注重對自然原貌的保持，盡量避免人工景觀對自然景色的破壞，減少因旅游開發對該區域生物物種的破壞；在自然保護區和森林公園內禁止狩獵和采伐活動，禁止進行農業耕種活動。退耕還林地區。做好退耕還林工作，減少陡坡開墾，加強土地整治和封山育林，開展以小流域為單元的綜合治理；加強退耕還林地區的水土保持，防止水土流失；落實國家的退耕還林政策，在該區域適度發展林果業，增加當地農民的收入，以保證退耕還林的長期效果。風景名勝區。在合理規劃，統一開發的原則下，認真制定各風景區的開發規劃；開發和保護相結合，對生態脆弱風景區的開發要根據實際情況合理進行，避免因開發過度對景區和文物造成不必要的破壞；對布局在風景區周圍的建筑物和旅游服務設施要統一規劃，做到與風景區自然環境的協調，與古建筑風格的和諧統一。歷史文化遺產保護區。對歷史文化遺產應該本著保護為主，開發為輔的原則進行合理的開發利用；保護歷史文化景觀的完整性，禁止在歷史文化遺產附近進行高強度的開發建設，并盡量控制城市建設可能對歷史文化遺產造成的不良影響；對受到破壞的歷史文化遺產進行及時的整修，恢復歷史文化遺產的原貌。基本農田保護區。嚴格實行基本農田保護政策，控制在基本農田區進行的開發建設；確實需要占用基本農田進行建設的，必須嚴格進行審批，堅持基本農田“占補平衡”制度；禁止在基本農田區進行非耕種活動，例如挖魚塘、種樹等活動。

（基金項目：湖南省社科基金立項重點項目（13ZDB64）研究成果。）

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（作者單位：湖南外貿職業學院 湖南長沙 410205）

（責編：呂尚）