設區市行使立法權：現實需求及實現途徑

摘 要：依法賦予設區市地方立法權是地方經濟發展的必然要求，也是推進全面深化改革，提高地方依法治理水平的客觀需求，具有極其深遠的意義。但是，面對地方立法主體擴容帶來的風險和挑戰，必須完善設區市立法的體制機制，積極穩妥推進，以確保立法質量。

關鍵詞：設區的市立法 法制統一 立法能力 立法民主

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）02-099-02

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會提出要“逐步增加有地方立法權的較大的市的數量。”2014年10月23日，黨的十八屆四中全會明確要“依法賦予設區的市地方立法權。”2015年3月15日通過的《立法法》修訂案對此予以法律上的確定。至此，我國地方立法主體全面擴容，全國所有的282個設區的市，包括廣東東莞市和中山市，甘肅省嘉峪關市和海南省三沙市4個不設區的市將享有地方立法權。雖然，學術界和實務界對設區的市行使立法權有種種擔憂，例如，短時間內全面賦權，地方立法可能危及法制統一，加重部門利益立法化的傾向等。然而，伴隨依法治國的全面推進，改革開放不斷深化，地方立法權擴容具有重要的現實需求，深入研究如何積極穩妥地推進設區的市行使立法權便有了深遠的意義。

一、設區市行使立法權的現實需求

立法體制作為上層建筑的組成部分是與經濟、社會和改革發展相適應的。從建國到《立法法》修訂前，對于設區的市是否享有立法權，經歷了全面開花、全部取消、有區別地賦予三個階段。新中國成立到1954年憲法頒布之前，舊法被徹底廢除，而各地情況復雜多樣，僅靠中央立法難以滿足建立新秩序，維護人民政權的需要。所以，從省級到縣級政權機關都有地方立法權。自然，所有的設區市都有地方立法權。從1954年到1979年地方立法權被全部取消，立法權高度集中以維護法制統一，保障計劃經濟體制的運行。1979年至立法法修訂之前，為調動地方發展經濟的積極性，地方立法主體逐步擴容，至《立法法》修訂前，27個省會市、18個經國務院批準的較大的市以及4個經濟特區所在地的市先后取得了立法權，地方立法有力地推動了地方經濟社會健康、有序地發展。時至今日，經濟社會的發展和全面深化改革的推進對地方立法提出了新的要求，原有地方立法體制設計已不能滿足實際需求，迫切需將地方立法權下放至所有的設區的市。

（一）平等地分配地方立法資源，為地方的發展提供法制保障

1984年以來，國務院之所以啟動較大市的批準工作，是因為這些市的經濟發展在全國處于領先水平，賦予其立法權讓其因地制宜地采取措施，為經濟社會發展創造良好的制度環境，也可為全國立法積累一些經驗。近些年，中國經濟快速發展，城鎮化水平不斷推進，許多城市在經濟發展水平、人口數量等方面的綜合實力已遠遠超過某些經國務院批準的較大的市，復雜、特殊的地方事務急需法律規制而囿于立法權的缺失難以解決。于是，便有了溫州、廣州、佛山等30多個市十多年來的“立法權爭奪戰”，但1994年至今，國務院再沒有批準過一個較大的市，地方立法權分配的不平等與改革的不斷推進形成鮮明的對比，阻礙了改革的進程。為解決地方事務，沒有立法權的城市求助于省立法機關，試圖通過“曲線立法”來解決實際需求。然而，受制于立法總量和立法能力的限制，終究不能滿足。地方政府轉而制定了大量的“紅頭文件”變相立法，以此來滿足地方事務管理的需求。“紅頭文件”雖然一時管理所需，但是其制定缺乏完善的程序規定和嚴格的監督機制，導致一系列突破法律界限、違背法律原則的侵權行為的發生。而且，由于“紅頭文件”缺乏法律的強制執行力，其主觀隨意性和易變動性也制約地方各項改革措施的持續推行。而通過地方立法對地方城市管理及經濟發展中的問題予以規定，將更有利于公民權利的維護，也更有利于為城市發展提供穩定的、具有強制執行力的制度保障。

（二）地方立法權主體擴容，發揮地方立法對改革的引導、推動、規范和保障作用

改革需“破”，變動性是其重要特征；法治需“立”，穩定性是其重要特征。歷史唯物主義揭示存在決定意識，法律作為上層建筑的組成部分，是社會經濟基礎的反映，是服從于和服務于社會經濟基礎的。相對于改革來講，法律或多或少地具有一定的滯后性。改革開放初期，面對我國立法現狀和改革實際所需，在處理法治和改革關系時，一些人認為：法律很難引領改革，改革就需突破法律的禁區，法律應為改革讓路，以破除法律的條框對改革的妨礙。在地方立法實踐中，也往往是“先改革、后立法”，改革先行探索，取得一定的經驗，經過概括總結后，通過立法對改革成果予以鞏固。在國家制度構建的探索階段，允許改革適當突破法律規定，是必要的、也是可行的。現如今，我國各項改革已經進入攻堅期和深水期，各方面的利益博弈更加激烈，沒有立法的引領、推動，改革將難以順利進行。缺乏前瞻性和穩定性的立法也將最終損害法治的權威。十八屆四中全會提出“實現立法和決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展的需要。”設區的市是改革創新的主體，是開展全國性改革的引擎，處于改革創新的第一線，最了解改革的實際。設區市獲得立法權可以及時對比較成熟的改革經驗和行之有效的改革措施予以立法確認，以確保改革持續推行；對需先行先試的改革，可以在立法權限范圍內通過地方立法規范，不允許以現行法律沒有規定而拖延改革進程或隨意突破法律紅線，維護法治權威。而對于不適應改革的現行地方法規的規定，可及時地根據情況的變化修改和廢止，避免過時的立法羈絆改革的進行。做到立法啟動改革、實施改革、推動改革。在推動改革進入法治軌道同時，地方立法也可為全國統一立法積累經驗，在改革中完善我國法治。

（三）設區市行使立法權有利于推進國家治理體系和治理能力現代化

治理體系和治理能力現代化被譽為“第五個現代化”，其是“全面深化改革”和“全面推進依法治國”的總目標。民主化和法治化是治理體系和治理能力現代化的基本要求。與自上而下的管理不同，治理特別強調公眾參與。相對于中央立法而言，設區市在立法過程中更易吸收民眾參與，更好采納民智、體現民意，增強法律規范的自覺執行力。另外，我國地域遼闊，各地經濟、文化、社會發展水平不平衡，存在差距，僅靠中央立法難以解決復雜、多樣的地方事務。唯有賦予所有設區市以地方立法權，讓地方根據地方的實際情況和需求進行有特色的立法，才能滿足地方依法治理的需求、提高地方依法治理的能力。社會轉型期也是社會矛盾的高發期，慣用的人治手段不僅不能從根本上解決矛盾，反而讓新的矛盾不斷產生。法治實力不僅是國家的軟實力，更是國家的硬實力和巧實力。運用法律規范能解決社會矛盾能夠提高社會治理的效率，是解決矛盾沖突的最高境界。這即需要全國統一的立法，更需要具有特色的地方立法。

二、積極穩妥地推進設區市行使立法權

（一）重視提高立法能力，建立高素質的立法工作者隊伍

《立法法》雖然是全面賦權，但是，對于設區市的立法權，并不是一次性地全部放開，而是由省級的人大常委會在綜合考慮本轄區的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素，分批分期地放開。人口、面積并不是決定是否放權的決定因素，伴隨經濟發展，立法需求可以說也是普遍存在。所以，立法能力就成為獲得立法權的決定因素，也是保證地方立法質量的關鍵。面對地方立法能力比較薄弱的現狀，應當盡快建立一支高素質的立法工作者隊伍。首先，編制部門積極配合，在人大和人大常委會設立專門的立法工作機構，市人大立法委員會的編制設置應不少于7人，其中具有法律專業背景的人員不少于50%。提高具有法律專業知識人大代表及委員的比例。財政部門應當建立相應的經費保障機制。其次，借智立法，成立立法專家咨詢庫，吸引具有較高法律素養和豐富實踐經驗的專業人才參與立法。最后，加強對現有立法人員的培訓，特別是省立法機關已在地方立法方面積累了很多經驗，省人大常委會可以聯合立法基地、高等院校加強對市級立法人員的培訓和指導。

（二）堅持不抵觸、有特色、可操作原則，在滿足地方立法需求同時，自覺維護法制統一

第一，我國是統一而多層次的立法體制，從中央到地方，不同層級的立法機關掌握著不同立法權限，而且，有著嚴格的層次效力。所以，設區的市立法堅決不能觸及“法律保留”事項，只能在《立法法》規定的范圍內，對城市建設與管理、環境保護、歷史文化保護等進行立法，“等”是等內，不允許作擴張解釋，絕對不能超越《立法法》設定的“紅線”進行越權立法。與此同時，設區市立法不能與憲法、法律等上位法的具體規定、精神、原則相抵觸，批準、備案部門也應當適應實際需求加強自身隊伍和能力建設，加強對地方立法質量的監督，構筑法制統一的堅實防線。第二，地方立法主體擴容是為滿足地方事務管理的實際需求。所以，設區市立法應著眼于地方實際，對國家沒有或不宜通過國家立法解決的事項，開展有特色地、有針對性的立法，不能僅僅是中央立法的照抄照搬，也不能為立法而立法，搞地方“立法秀”。第三，設區市的立法應當以規范為主體，以原則為補充，對假定條件、行為模式、法律后果的規定盡量地具體明確，增強其可操作性。

（三）以科學立法、民主立法為重要方法提高設區市立法的質量

科學、民主的立法方法可以確保立法質量的提高，有效減少部門利益立法化的傾向，突出強化立法對公民權利的確認及保護。設區市立法機關應當建立人大主導立法的體制機制，增加人大及常委會自行起草法案的比例，對具有綜合性、全局性、基礎性的立法項目，只能由人大和常委會起草，強化人大代表對立法全過程的參與和監督。可以探索建立公民聯名起草法案的渠道和機制，通過召開聽證會、論證會、專家座談會，網絡公開征求意見等方式，讓更多的公民參與立法，在立法過程中對立法涉及的焦點、難點、爭議進行溝通，展開博弈。同時，政府有關部門處于社會實踐的第一線，具有豐富的實踐經驗，人大組織、部門配合，發揮各方優勢，增強地方立法的可實施性。建立規范化的立法后評估機制，明確評估內容、評估主體、評估程序，確保立法質量。

參考文獻：

[1] 阿計.地方立法權擴容：放與限的博弈.公民導刊，2014（11）

[2] 焦洪昌，馬驍.地方立法權擴容與國家治理現代化.中共中央黨校學報

（作者單位：中共焦作市委黨校法律法規教研部 河南焦作 454150）

（作者簡介：杜娟娟，中共焦作市委黨校法律法規教研部講師。）

（責編：賈偉）