土地“三個一”經營管理模式分析

王棟洋

摘 要：十七屆三中全會的決定，就農村土地而言，提出了按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善和實施成本導向型、收益導向型、功能導向型等三種主要土地經營模式。最大限度地推動土地資源以一定數量轉化為資產，最大限度地發揮土地的增值效率的發揮，在這里分別形成有獨特的背景、特點和影響。文章通過對這三種城市土地經營類型的比較分析，得出功能導向型是城市土地經營發展的必然方向，進而分析實現功能導向型土地經營應滿足的要求。

關鍵詞：城市土地經營類型 成本導向型 收益導向型 功能導向型

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）02-088-03

一、河南省登封市政府對城市土地的經營和管理提出了“三個一”的構想

所謂“三個一”的構想就是一個渠道進水（政府統一征用、收購和回收土地）；一個池子蓄水（政府統一儲備土地）和一個龍頭放水（政府統一供地）。并作出了“五個一”的規定：統一規劃，統一收購，統一拆遷，統一出讓，統一資金使用。城市土地實行高度集中管理，使政府真正成為土地的壟斷者。

登封市的這項改革經過多年實踐，取得了良好效果。一是規范了城市土地市場。通過土地儲備體系的建立，政府掌握了城市土地的統一收購權和壟斷供應權，使政府能夠把分散的土地重新集中起來，使城市土地的批發權牢牢掌握在政府手中，不僅可以確保土地供應的合法性，減少違法用地、多頭批地、越權批地等現象的發生，而且能夠有效調控土地供應的規模和節奏，加大以招標、拍賣方式出讓土地的力度和范圍。二是增加了政府對城市基礎設施建設的投入。過去由于土地市場運行不夠規范，大量應歸政府的土地收入流失到有關單位和個人的手中。建立城市土地儲備制度以后，由于實行存量土地統一收購和壟斷供應，可以有效杜絕土地隱形市場和灰色交易，防止國有土地資產流失。三是優化了城市土地利用結構。在企業自行招商和存量土地分散進入市場的情況下，城市土地開發的散、亂、差狀況長期困擾著城市規劃、建設和管理，舊城改造中也會造成許多盲點和難點，影響城市形象和面貌。在這里根據登封市的土地管理和經營經驗分析有三種模式可以借鑒。

二、土地經營和管理的“三個一”模式

1.成本導向型管理模式。成本導向型土地經營就是政府試圖降低經濟系統的運行成本，通過行政手段降低作為城市生產和生活載體的土地的價格。這種城市土地經營方式以降低城市企業的生產成本和家庭的生活成本為最終目的。降低企業的生產成本表現在以低地價吸引企業和國有企業改制中以低地價轉讓企業的土地資產兩個方面。降低家庭的生活成本表現在以低地價提供住房建設用地，目前我國主要的成本導向型住房土地經營形式是經濟適用房的建設。這兩種成本導向型土地經營方式最大的差別就是內在激勵不同：地方政府采用低地價吸引企業投資的目的是促進本地區經濟發展和政府財政收入的增加，但是這種方式損害了土地所有者的利益，受到中央政府的限制；中央政府采取低地價供應保障性住房的目的是促進社會公平，但這種方式減少了地方政府的收益，地方政府缺乏積極性，中央政府和地方政府對這兩種土地經營方式的不同態度，決定了成本導向型土地經營的低效率。

（1）土地的低價性。成本導向型土地經營中土地的價格低于正常交易價格，比如提供經濟適用房建設用地免交土地出讓金，還有低地價招商引資，土地的價格被人為地降低了。這時土地價格不足以彌補土地的開發成本，不僅浪費了土地資源而且也擾亂了土地市場。

（2）政府對土地價格的直接干預性。在土地市場化程度比較高時，一般通過城市規劃等行政因素間接影響土地價格，而成本導向型土地經營中，政府直接利用行政權力或無償劃撥土地或低價出讓土地，這種直接干預導致了土地收益的流失和尋租行為的產生。

（3）后果的滯后性。在成本導向型土地經營中，當前的經濟活動所產生的后果要經過一段時期才能顯現出來，當期政府為了追求短期效益利用行政手段降低了土地價格，所導致的耕地向建設用地單邊轉移的問題，在短期內不會引起社會的警覺，因此危害性是極大的。

本文重點分析成本導向型土地經營方式中以低地價提供住房建設用地的主要形式，即以免交土地出讓金的方式提供經濟適用房建設用地這種土地經營方式的效率。經濟適用房是政府以低價向中低收入家庭提供的保障性住房。這種低價主要來源于：政府提供劃撥土地、限定開發商利潤、享受房地產開發經營過程中的許多稅費優惠。

以不繳納土地出讓金的方式取得土地使用權，降低住房建設成本，這種補貼方式和政府直接將貨幣補貼給消費者相比效率是低下的（見圖1）。

X軸（橫軸）為消費住房的數量，Y軸（縱軸）為消費住房以外其他商品的數量，無差異曲線U1和U2表示消費者對不同商品組合的滿意程度。AB、AB’’、A’B’分別表示消費者預算線。AB與低水平的無差異曲線U1相切于E點，表示在既定的收入水平和均衡價格下，購買OX1數量的住房和OY1數量的其他商品，消費者能得到最大滿足。AB’’和無差異曲線U2相切于G點，A’B’和無差異曲線U2相切于H點。

在政府沒有制定經濟適用房政策的時候，消費者預算線是AB，消費者購買住房數量是OX1。顯然這個購買住房的數量相當低，很大一部分人的住房需求得不到滿足。因此政府開始制定經濟適用房政策，給消費者補貼。這個補貼分為暗補，即無償劃撥土地，通過降低地價來降低房價，達到消費者可以承受的水平；明補，即直接把補貼金發放給中低收入者，讓他們自行到住房市場中尋找可以承受的住房。我國目前的經濟適用房建設主要采用第一種方式。當政府劃撥土地時，相當于住房價格下降，其他商品價格不變，這時預算線繞A點轉動，變成AB’’。消費者購買的住房數量由OX1增加為OX3。這個變化是由收入效應和替代效應共同作用引起的。把AB’’平移到LN，也就是使消費者的貨幣收入減少，在該收入水平下能維持與原來相同的效用水平，LN和U1相切于F，對應的X1X2就是替代效應，那么剩下的X2X3就是收入效應。

為了更直觀地進行效率比較，用購買其他商品的數量代替購買的住房數量。政府沒有補貼的時候，如果住房消費量為OX3，對應的其他商品消費量是OY3，如果用此時的收入全部購買其他商品，則其他商品的購買量是OA，因此，用其他商品表示的該時期住房數量就是AY3，也就是說消費者為了購買住房而放棄了AY3的其他商品數量。當政府進行暗補的時候，同樣購買OX3數量的住房，用其他商品表示的住房數量是AY2。總結來講，就是補貼前后，消費者購買同樣數量OX3的住房，必須放棄的其他商品的數量分別為AY3和AY2，也就是說消費者從政府那里得到了Y2Y3=AY3-AY2數量的補貼，Y2Y3=PG。如果政府采用明補的方式，預算線AB平移到A’B’，達到和U2相切的效用水平。消費者從政府那里得到AA’數量的補貼，AA’=PQ。很明顯PG>PQ。也就是說達到相同的效用水平，暗補比明補要花費更多的補貼金額，造成補貼的浪費，所以現金補貼比實物補貼更有效率。

如果考慮到交易成本，在住房制度改革前，交易成本由于按資歷、年齡、職位等排隊的方式增加，住房貨幣化改革后，政府提供經濟適用房，會導致大量原本沒能力進入住房市場的消費者參與競爭，交易成本由于排隊等待等現象而增加，消費者獲得的最終補貼卻會隨著交易成本的增加而降低。

同時為了實現經濟適用房要達到的目標，政府不得不在立項論證、開發建設過程、銷售過程、消費過程中投入大量成本進行監管，政府提供的補貼會在各市場參與主體之間進行分割，消費者獲得的補貼更少。

上文以經濟適用房的補貼為例，說明成本導向型土地經營方式是低效的，這種經營方式最終會影響整個住房市場的效率和房地產業的發展。

2.收益導向型管理模式。收益導向型土地經營就是政府對構成城市空間和城市功能載體的土地進行市場化營運，以達到為城市發展提供資金的目的。這種土地經營方式是以收益最大化為目的的。政府通過增加土地供給和提高土地價格兩種方式達到這個目的。增加土地供給是通過增加土地總收益來達到收益最大化的目的，提高土地價格是通過增加單位面積土地收益來達到收益最大化的目的。因此這兩種方式的適用對象也有差別，前者主要適用于競爭不太激烈，城市邊緣的土地，后者主要適用于競爭激烈的建設用地，城市中心地段較好的土地。

隨著增強城市競爭力，促進城市化過程中土地集約利用等概念的引入，20世紀90年代，我國提出城市土地經營的理念。但有的城市把這個理念片面地理解為“以地生財”，認為土地經營就是盡可能從土地上獲得收益，這種認識產生了很多問題。特別是改革開放后，我國的財政赤字率開始上升，繼續發行國家債券有一定風險，發行企業債券受到諸多法律法規的限制，通過稅收彌補赤字在我國還需要長時間的信用制度的建立，通過高增長行業帶動又不可避免地要考慮可持續發展的因素，在這種背景下，城市土地經營就偏離了既定軌道，以收益最大化作為主要目標了。

（1）政府間接干預土地價格。政府主要通過增加或減少土地供給而間接調控土地價格，雖然政府行為仍然是影響土地價格的重要因素，但是土地出讓價格不是由政府主觀決定的，而是由市場競爭決定。

（2）后果的多樣性。收益導向型城市土地經營會產生兩種后果：地價偏低會導致土地資源的浪費和功能退化；地價偏高又會成為城市發展的制約瓶頸，甚至造成城市資源的外流，城市整體競爭力下降。這種土地經營方式無法對短期內難以產生直接經濟效益的資源給予足夠重視，無法處理好城市長期發展和短期擴建的關系，因此是一種短期的土地經營方式。

收益導向型土地經營方式的一個很嚴重的后果就是刺激地方政府提供更多土地，導致耕地大量流失。我國城市土地雖然歸國家所有，但地方政府擁有實際的控制權，這樣為地方政府實現利益最大化提供了便利，而以國民生產總值和招商引資額等因素對地方政府官員進行考評，又刺激地方政府在經濟增長和資源環境、短期利益和長期效益出現矛盾時，優先考慮經濟增長。顯而易見，通過提供過量土地獲得利益最大化是地方政府創收的主要途徑。如圖2所示，利潤=總收入-總成本=數量×價格-總成本。對政府來說供給土地的總成本主要包括征地補償費和招標、拍賣、掛牌的過程費用等，為簡化分析，這些成本與高額的土地收益相比可以忽略不計，即使需要考慮成本因素，成本也會由于規模經濟的存在，隨著供給量的增加而下降。短期內，在Q1點之前，市場對土地的需求量相對于有限的供給量來說非常大，土地價格一直維持在高位，隨著供給量的增加，政府總收入和總利潤都呈上升趨勢。Q1點之后，由于土地的供給量達到了一定水平，此時再增加土地供給，土地的價格會降低，因此隨著供給量的增加，政府的總收入和總利潤呈下降趨勢。Q1表示政府充分行使所有者權益時滿足經濟增長應該提供的土地數量，對應的利潤是A1，但是這個利潤可能不是地方政府官員利益最大化的總收入。因為政府在一級土地市場上占據壟斷地位，在一定范圍內，政府能夠獲得高于市場利潤的利潤，即A0→A1。如果只是要求土地市場利潤不低于A0，那么地方政府很可能選擇Q2的供給量而不是Q1，因為在Q1→Q2土地供給的范圍內，政府利潤雖然下降，但仍然比市場利潤要高。政府的供給量是Q1時供給土地對經濟增長起到正面的推動作用，對土地市場的供求產生積極影響。政府的供給量超過Q1時，土地資源并沒有得到最有效的利用，這部分超額的供給量往往從征用耕地上獲取，這樣政府為追求短期利益，卻對城市的長期發展造成損害。

3.功能導向型經營管理模式。功能導向型城市土地經營就是城市政府依據城市發展戰略，應用經濟手段，充分挖掘與合理開發城市的土地資源，科學地組織土地的市場化運營，實現土地的優化配置和土地的保值增值，并借以提高城市的整體功能和綜合競爭力，促進城市可持續發展的一種土地經營方式。功能導向型城市土地經營實現的關鍵在于提高土地市場化的程度，以發揮土地價格在資源配置中的基礎性作用。在實現功能導向型土地經營管理模式的同時應該滿足的條件：

（1）需要土地較高的市場化程度。城市土地的行政配置在很長一段時期內在我國占有主導地位，這導致了我國土地利用結構不合理，土地資源浪費。功能導向型土地經營必須有較高的市場化程度，只有這樣才能充分發揮價格機制在資源配置中的基礎性作用。較高的市場化程度不僅指有償出讓土地的數量多，還指土地市場運作的透明度和規范性較高。

（2）政府職能的轉變。市場調節和政府干預都會有失靈的現象，在我國市場化程度比較低的現實情況下，提高土地經營的市場化程度，能促進土地資源的有效配置和利用結構的優化，而提高土地經營的市場化程度，必須轉變政府職能。政府既是土地所有者的代表，又是社會管理者，作為土地所有者，政府期望獲得盡可能多的土地收益，而作為社會管理者，政府又希望盡可能地降低社會經濟運行成本，這兩種身份的利益基礎有差異，很難融合。政府職能根本轉變要求政府將所有者職能和社會管理者職能區別開，政府主要履行市場監管的職能，積極推進制度創新，促進土地市場的良性發展。

（3）以城市經濟的可持續發展為目標。任何人為地干預土地價格，都會造成經濟系統的失衡。高地價短期內可能產生較高收益，但長期會成為城市發展的瓶頸，造成城市經濟的衰退，而低地價會導致土地資源的浪費，引起土地資源的短缺，這種短缺一旦形成，其彌補的可能性就會很小，彌補成本又非常昂貴。因此正常地能充分反映城市經濟發展的土地價格非常重要，而只有通過土地的市場化運營，才能把這個真實的價格反映出來，促進城市的可持續發展。

三、土地“三個一”經營管理模式的比較

本文使用表格的方式對成本導向型、收益導向型、功能導向型這三種城市土地利用類型進行比較，見表1。

建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。筆者認為，土地適度規模經營要把握“適度”兩個字，否則適得其反。在這里“適度”要在“溫度”上，政府決策部門出臺政策時，第一要把握土地適度規模經營“溫度”；第二要把握好生產單位的生產能力、生產環境和生產經濟賬，“適度”保值增值。

從成本導向型模式→收益導向型模式→功能導向型模式的土地經營管理模式的轉變，是農村和城市土地市場化、信息化、互聯網化程度不斷提高的必然要求，也是將土地價格真正凸顯出來，以發揮土地價格配置資源作用的過程，是土地管理經營和發展的必然方向，能最大限度地發揮信息惠民的政策導向和項目實施落地的作用。

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（作者單位：登封市國土資源局 河南登封 452470；作者為登封市礦產技術研究服務中心副研究員）

（責編：若佳）