我國西部欠發達地區社區福利服務體系研究

李甜

【摘 要】 文章介紹了社區福利服務的內容，以陜西省商洛市為例分析了社區福利服務體系發展現狀，敘述了社區福利服務體系建設對商洛地區發展的推動作用。提出欠發達地區社區福利服務體系建設的對策建議：完善法律法規，明確政府責任；完善社區福利服務體系建設；培育多元參與的供給主體。

【關鍵詞】 社會福利；社區福利；社區福利服務體系

隨著工業化發展與人口流動的加劇，西部欠發達地區許多勞動力在客觀條件的影響下不得不外出務工，從而產生家庭成員間地理上的距離，其承擔傳統照料責任的功能被不斷削弱。人口老齡化加劇，家庭對來自社會的服務需求隨之增加，迫切需要從零開始就近建立社區福利服務體系。伴隨著生活水平的提高和家庭收入的增加，許多老年人和殘疾人等更希望在家中或在自己熟悉的環境中生活。同時，存在一部分希望得到服務的人群由于經濟承受能力的限制或資格審查的限制無法進入福利機構接受服務的情況。這就需要社區福利服務通過社區層面直接向服務需求者提供所需要的服務，就近解決居民的需求，補充機構福利服務的不足。同時，在西部欠發達地區的農村，巨大的福利服務需求缺口也需要迅速建立普惠型社區福利服務體系。

一、社區福利服務的內容

社區福利服務，是在政府相關部門指導下，在社區范圍內，由政府部門、社區內社會組織與個人等多個責任主體提供的非營利性社會服務，其實質是以服務形式提供的社會福利，服務對象覆蓋全體社區居民，尤其以社區內的弱勢群體為主，目的是滿足社區居民的基本生活需要，提高社區居民的生活質量。這種以社區為依托，整合社區資源的新型社會福利發展模式，既是社會發展和社會福利發展的必然歷史趨勢，也是社會發展的現實需求。

社區福利服務按服務地點和內容大致可分為三類：一是政策性服務，如再就業服務與法律援助、社會保障政策宣傳與咨詢、享受福利服務的資格審查、福利利用相關證件的辦理與定期審查、社會保障補貼津貼的發放等服務；二是醫療衛生服務，如門診和預防保健服務、老年人日間服務和居家養老服務、殘疾人復健和救助服務、青少年兒童福利服務、心理健康咨詢和輔導等服務；三是文化活動，如青少年課余活動、社區大學、老年文化娛樂和興趣學習活動、圖書閱覽、體育健身及文化表演交流等活動。目前，我國的社區建設過程中，社區服務所使用的設施和場地絕大多數來源于各級政府財政投入，撥付社區服務專項使用。

二、陜西省商洛市社區福利服務體系發展現狀

商洛市位于陜西省東南部，行政類別為地級市，轄1個市轄區、3個開發區、6個縣，共有122個鎮，4個街道辦事處，1736個村民委員會，90個社區居民委員會，總人口241萬人，城鎮人口39.6萬人，農村人口201.4萬人。生產總值中大部分由城鎮人口從事工業產出，而占據人口大多數的農村人口提供的農業產出比例甚小，農村人口收入很低。同時，在城鎮人口中存在大量低保人口、下崗失業人員和殘疾人等特殊社會群體，對社區福利服務需求很大，依賴度也很高。

2006年4月，國務院發布了《關于加強和改進社區服務工作的意見》，陜西省以貫徹落實國務院《關于加強和改進社區服務工作的意見》為契機，不斷改善社區基礎設施，著力打造社區服務平臺，大力推進社區服務從便民服務向公共福利性服務體系建設轉變。2007年實施“民生八大工程”以來，商洛市社區建設力度不斷加大。“十一五”期間，各級財政累計投入5861萬元，用于解決社區公共設施建設，人員配備問題。社區“一部三室三站一場”設施基本到位，多數社區活動場地面積達到300平方米以上。全市已經建成縣區級社區服務中心7個，街道社區服務中心4個，新型城鎮社區62個，城鎮社區服務中心73個，農村社區服務中心302個，社區衛生服務中心68個，社區勞動保障工作站33個，居委會等各類社會服務站點300多個，社區服務設施逐步健全。

社區福利服務網絡體系已經初步形成，服務覆蓋社區衛生服務、社區援助服務、社區文教服務、社區就業服務等。現有社區專職工作人員209名，社區居委會干部580余名，社區志愿者超過30萬人，開展“一站式”服務，有效提高了居民的生活水平和生活質量。依托社區衛生組織為社區居民提供傳染病、慢性病預防控制，全市普遍為65歲以上老年人建立了健康檔案，并為其進行每年一次的免費體檢。養老服務逐步啟動，居家養老服務在商州區和商南縣已經開展，其余縣啟動試點建設。通過加強文化、體育設施投入，組織社區文化、文藝匯演等活動，極大地豐富了社區居民的文化活動。通過組建社區勞動保障工作站，開發公益性崗位，引導社區居民實現就業和再就業，幫助社區內就業困難人員享受扶持政策，基本實現了就業、再就業目標。

三、社區福利服務體系建設對欠發達發展的地區的推動作用

1、促進就地就近就業，帶動地方經濟

目前，商洛市存在33.5萬低收入人群，其中城市4.5萬人，農村29萬人，包括城鎮三無人員、企業底層職工、下崗失業、待業人員、進城農民和部分離退休人員和他們的贍養人口。造成低收入人群數量龐大的主要社會性因素是就業壁壘，個人因素為個人的疾病殘疾，勞動能力和勞動意向等，具體體現在低收入人群學歷低、勞動技能差、年齡偏大等問題。低收入人群在社區服務中獲得培訓和再就業服務，有利于提升勞動能力，引導調整勞動偏好，幫助他們以再就業的方式擺脫貧困。

針對社區內有勞動意愿的弱勢群體，商洛市從2012年開始啟動社區公益性崗位補貼制度，由政府出資，開發用以安置就業困難對象的社區管理和服務類的公益性崗位，專門從事社區管理和服務的社區服務站工作。通過公益性崗位補貼制度，帶動社區弱勢群體進入勞動環境，盡可能的幫助他們脫離困境，也幫助弱勢群體產生自助自救的意識，調動他們的積極性積極融入社會幫助他人。

商洛市是傳統的勞務輸出大市，近幾年平均每年有超過60萬人外出務工，農民從勞務輸出中獲得的收入超過總收入的一半。這既說明勞務產業有長足發展，同時也反映出發展地方產業的能力較弱，缺乏長期穩定的增收項目，勞務收入受國家政策和市場波動的影響較大。通過社區福利服務體系的建設，培育專業化、產業化的服務行業社區組織，吸納更多的農村剩余勞動力進入，促進就地就近就業。

2、增強社會參與，解決社會問題

隨著城鎮化、工業化發展，商洛市基層社會正在發生深刻變化。經濟體制改革導致大批國有企業工人下崗，造成職工再就業難題；城區規模擴大引起的城中村農民失地問題等等，都成為新的影響社會穩定的因素。公民主動地或者被動地從原本的單位制集體或土地上分離出來，成為自負責任的個體。不管是其利益訴求的表達，還是其社會保障的力度都較弱。教育發展、新聞媒介等都給人們帶來了對生活方式、需求標準的新的渴望。人們對新的需求的渴望和生活水平之間存在差距，必然會要求政府提供更多政治參與機會，以試圖影響政府的決策，來分享更多的由經濟發展帶來的成果。

通過社區福利服務體系的建設，居民參與計劃制定、服務實施、監督評估等等各個環節。居民在參與活動的過程中，將原本在城市化、現代化發展過程中疏離的社會紐帶再次聯系上，建立起新的基于居民自身利益的充滿凝聚力的社區網絡和社區文化。將公民對政治參與的渴望，在可觸及可操作的社區層面分解，增強地域聚合力，促進社會融合，穩定社會發展。

四、欠發達地區社區福利服務體系建設的對策建議

1、完善法律法規，明確政府責任

與發達國家的立法程度相比，我國社區福利服務的相關法律法規保障不足。英國在1971年頒布《地方自治體社會服務法》，規定社區層面的規劃與管理的權責和運行模式；美國在1990年頒布《社區福利法案》，從立法的角度確定了社區服務的地位；我國自1993年民政部等14部委聯合發出《關于加快發展社區服務業的意見》，才開始將社區服務列為社會福利的一部分；2006年4月國務院發布《關于加強和改進社區福利工作的意見》，確定政府在福利服務中的責任與地位；2007年民政部制定了《“十一五”社區服務體系發展規劃》，規定了中央預算外資金對社區重點項目建設的支持；2009年陜西省發布《關于加強城市社區建設的幾點意見》，規定了社區服務從便民服務項社會福利性質的服務體系建設的轉變。2012年，陜西省發布《陜西省社區服務體系建設規劃（2011-2015年）》，商洛市據此結合實際，發布《商洛市社區服務體系建設規劃（2011-2015年）》。目前各級政府出臺的這一系列文件，都只停留在政府文件的層次，并沒有形成法律層次的保障，系統性、規范性也不強。

明確政府責任，規范監督管理制度。政府在社區福利服務中的主要職責是制定指導政策，調動配置財政資金，確定服務項目是否應由政府提供、應該提供的數量質量、以及需要提供的方式方法，在服務的過程中進行指導、監督、考核，最后對服務效果進行檢查驗收與評估。在服務的提供過程中，要嚴格遵守“權隨責走，費隨事轉”的原則，通過政府購買、項目管理的方式，促進社會福利社會化，調動社會組織參與社區福利服務的積極性。

2、完善社區福利服務體系建設

建設社區福利服務平臺，建立“一站式”服務體系。逐漸加強各類服務資源的整合，提高社區服務中心等服務設施之間的共享程度，發揮已有設施的作用。各級財政部門應規劃、安排社區福利服務發展所需的配套資金投入，采取政府購買崗位的形式解決社區工作人員的薪資問題。

目前條塊分割的行政管理體制，極易造成制度銜接問題，這就需要引入福利經紀人制度協調溝通。在社區層面，可由社區專職工作人員來擔任“福利經紀人”，專門負責與居民和服務供給部門進行溝通，并建立臺賬個案管理。具體包括對福利服務的相關內容進行綜合協商，掌握社區居民的生活狀況和服務需求，向居民介紹福利服務并依據居民反饋的意見進行調整，與福利供給方聯絡，代辦相關手續，審定享受福利的資格，對弱勢群體主動援助。

3、培育多元參與的供給主體

建設社區服務人員人才隊伍，要對目前的社區服務人員從事的服務活動進行區分對待。必須由政府直接提供的崗位，如行政管理，調節溝通等，以及醫療服務等較高專業技術需求的崗位，確實需要財政供養的，應落實服務人員的待遇政策，通過面向社會公開招聘的方式，充實人員配置；可交由社會組織承擔的服務項目應交予社會組織，通過政策調節、稅收政策以及政府購買的形式調動其積極性，提高社會福利社會化的程度。社會組織也應提高自我培育的程度，建立現代化社會組織制度，健全權責明確，運轉協調、制衡有效的法人治理結構，提高社會組織自我管理、自我運作、自我發展的能力。依托轄區內高校、科研機構等建設人才培育基地，對社區內所有的服務人員進行系統的專業化培訓，支持其參加各種職業考試和學歷教育，幫助社區服務人員增強自身素質。

培育和發展社會組織，依托轄區內各單位，推進多元參與的社區福利，引導社會資本向社會福利領域投入。與轄區各單位協調，鼓勵單位向社區居民開放體育文化設施，組織高校、醫院及科研機構等單位中的有專業知識的人員組成志愿團體幫助社區。加強與志愿團體的聯系，增加社區注冊志愿者的比例，建立社區與志愿團體聯合的長效機制，例如以志愿活動與高校相關專業學生的假期實踐活動掛鉤等活動，使志愿活動常態化。可適當使用“人力時間銀行”的形式調動社區居民的服務參與積極性。人力時間銀行是一種新興的社區服務運行模式，基于社區互助的社會交換。居民以志愿者的身份參與到服務中去，并不直接從中獲得報酬，而是換算成點數，存入“人力時間銀行”，等服務提供者未來需要服務時，可提取之前存儲的時間點抵押使用。從國外和國內發達地區的實踐案例可以看出，人力時間銀行對社區居民直接參與服務供給有一定的促進作用。

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【作者簡介】

李 甜（1987.6-）女，漢族，商洛學院經濟與管理學院助教，碩士研究生，研究方向：社會保障理論與實務.