建立農村超標及閑置宅基地退出機制

【摘 要】 文章對陜西部分村鎮宅基地的粗放利用進行了調查，用推拉理論對影響農村宅基地退出的因素進行了分析，提出構建農村超標及閑置宅基地退出機制建議：明確土地產權和利益分配機制；完善農村土地市場交易機制；建立農村宅基地有償取得和使用機制；農村宅基地整理、復墾機制；健全農村福利保障機制及住房保障機制。

【關鍵詞】 推拉理論；農村宅基地；退出機制

現階段城市化建設快速發展，城市邊界不斷擴張，土地資源已成為城市發展的瓶頸因素。而與之相反的是，農村人口逐年減少，農村宅基地面積卻在不斷增加。2013年底，總量約3333.34萬hm2城鄉建設用地中，村鎮建設用地占2466.67萬hm2，是城市建設用地的2.85倍。因此，改變村鎮建設用地粗放利用的現狀，有利于優化土地資源配置、保護耕地，解決城市用地短缺問題，促進城鄉統籌發展及新農村建設。

一、農村宅基地退出意愿調查分析

在查閱相關資料的基礎上，結合遠郊和近郊地區差異選擇了陜西10個村鎮作為研究區域，對農戶家進行問卷調查，并針對個別案例進行重點訪談，采用隨機發放問卷、當場回收、當場審核的方式進行調查。問卷共計發放150份，收回135份，有效問卷135份。

1、被調查農戶基本特征

本次調查中受訪者多為男性，占到79.3%；年齡主要集中在40歲以上，占到了總人數的60.8%；文化程度以小學初中為主，占到了74.1%；家庭人口數4-6人的超過一半?？梢?，被調查農民文化程度比陜西省農民平均文化程度低，家庭人口數多在4到6人，家庭負擔相對較重，如果補償安置不利將會影響到農民穩定發展。

2、調查農戶家庭宅基地使用情況

問卷統計顯示，農戶大多數為“一戶一宅”，只有個別存在一戶多宅現象；農戶家庭宅基地總面積主要集中在0.1-1畝，換算為平方米則是有31.9%的宅基地在333-667m2，有將近9%的農戶在667㎡以上。家庭宅基地面積超過333m2的約占總數的40%，說明宅基地整理存在很大的空間。

3、農戶宅基地退出意愿情況分析

農戶對土地的依賴程度，是考慮被征地農民保障的一個重要依據。目前，有部分農戶非農業收入占比很大，尤其是邊遠農村很多年輕人進城務工。但調查結果不愿意退出宅基地占到總數的69.6%，只有3成的調查農戶愿意退出宅基地，這些農戶絕大部分都是在縣城或市區擁有自己的住房。同時，也對農戶土地流轉、土地抵押等問題進行了意愿調查，結果絕大部分農戶對農地流轉的意愿也不強。對農民不愿放棄的原因進行了調查。

其中因為居住習慣而不愿離開的占到42.9%，怕失去生活保障的占到34.8%。可見，雖然經濟在不斷發展，但農村土地依然是農民賴以生存的基礎，包括物質基礎和精神基礎。

二、影響農村宅基地退出的因素分析

1、農村宅基地退出的推力因素

（1）農戶收入因素分析。被調查農戶中，年收入在15000—30000元的占比最高，達到38.5%；30000—50000元的占到22.2%。與城鎮居民收入相比偏低，這也是推動農村人口向城市遷移，農村宅基地出現閑置的主要因素。其中，非農收入在50%以上的占到72.5%，非農收入以成為農民的主要收入來源，這也是出現空心村、宅地基閑置的主要因素。

（2）家庭承包地流轉情況。本次調查宅基地退出因素中，對農戶家庭承包經營土地流轉情況進行了咨詢，其目的了解農戶農地經營情況，這也是推動宅基地退出的一個因素。其中已經流轉農戶為39戶，占到29%，未流轉的占到71%，這也暴露出農用地經營不能實現規?；洜I效益很難大幅度提高的現實問題。

（3）農戶參與保險及基礎設施滿意度分析。農戶參與農村養老保險對農戶的行為決策有較大影響，但是這種影響在城郊農村和遠郊農村之間存在較大的差異。目前，農戶幾乎都己參與新合療，因此，對農戶決策影響較低。

農村基礎設施滿意度越低，遷出農村的愿望越強烈。本次調查中，不滿意的占到67%，這也是宅基地退出的主要推動因素。

2、影響農村宅基地退出的拉力因素

農業收入占總收入比例因素、是否愿意集中居住、對現有生活滿意程度、改變身份進城生活的期望等因素是影響農戶宅基地退出決策的拉動因素。

本次調查數據，有近38%的農戶有進城生活的期望和打算，而對現有生活的滿意程度調查中有近72%的人選擇一般。可見，未來有部分農戶預期會進入城市、縣城等進行生活，而農村宅基地的流轉整理是非常必要的。

對農戶是否愿意集中居住這一問題進行了統計，有近70%的人不愿意，這一結果與是否愿意進城生活的結果基本一致。其原因主要是大部分你農民已經習慣了自有宅基地居住形式，生活成本低。這也是宅基地退出的阻礙因素。

三、農村宅基地退出機制的構建

建立農村宅基地退出機制的核心，就是要建立起配套的激勵機制和約束機制，以促進農戶主動退出農村宅基地。

1、明確土地產權和利益分配機制

明晰的土地產權是宅基地的有效利用基礎。即要在“一戶一宅”和面積限額的政策下，進行確權發證，確立農民土地產權主體地位。明確農民為宅基地使用的收益主體，宅基地作為生產要素，可以進行投資并產生收益。

2、完善農村土地市場交易機制

農民依法、自愿和有償的將宅基地進入市場進行流轉，在市場機制和政府調控的作用下，實現農村宅基地的合理配置以及宅基地價值。一是在集體內部允許其自由交易，但不能擅自改變用途；二是經過規劃，需改變土地用途或者改變土地所有權性質的，應由集體作為所有權一方統一進行流轉；三是允許農村宅基地抵押等二級市場的存在。

3、建立農村宅基地有償取得和使用機制

建立農村宅基地有償使用，增加申請和保有宅基地的留置成本，形成經濟上的壓力，推動宅基地退出，但要制定合理的有償使用和補貼標準。如合法取得、面積符合標準的農戶，采用較低的使用費標準，并按法定最高面積進行補貼，減少這些農戶新申請宅基地的需求。而面積超標則按較高的使用費標準。對于非法獲得的宅基地則采用懲罰性質的高額有償使用費，通過經濟壓力迫使其主動退出非法占用的宅基地。

4、農村宅基地整理、復墾機制

“實施城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤政策”，推進農村宅基地整理、置換、復墾的政策，具體措施如下：一是國家及地方政府要加大一定量的公共財政投入，以保障對宅基地的整理、復墾工作的順利進行；二是土地利用規劃與村莊建設等相關規劃要協調；三是完善農村宅基地整理、置換、復墾工程掛鉤指標政策，增強管理的有效性。

5、健全農村福利保障機制及住房保障機制

完善農村福利機制，主要是增加農村社保投入，建立農村最低生活保障標準，全面覆蓋新型農村合作醫療以及農民養老保險等，使農民老有所養、病有所醫、貧有所濟，以解決超標及閑置宅基地退出的矛盾和問題。

建立起農村宅基地實物保障、貨幣化保障相結合的多元化、多層次的農村住房保障政策體系。如住宅“雙置換”模式機制、貨幣補償模式機制、異地置換模式機制等，各地根據不同地區的差異選擇一種或多種模式相結合保障超標及閑置宅基地退出順利實施。

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【作者簡介】

邢姝媛（1979.07-）女，蒙古族，內蒙古赤峰人，碩士研究生，講師，主要研究方向：農村經濟、土地資源管理.