數字化城市管理信息采集建設管理模式探討與實踐

文｜楊樹偉

城市管理是一項復雜的系統工程，既涉及市容環境、道路交通等執法主體的職能，又涉及市政、電力、通信等專業部門的職能，涉及行業多，業務范圍廣，信息資源豐富，與市民生活息息相關。數字化城市管理結合運用現代信息技術，通過移動互聯網、物聯網“云計算”大數據等運用“互聯網+城市管理”，構建了基于物聯網的城市管理智能化體系，是順應現代城市快速發展應運而生一種科學管理模式。信息采集作為數字城管信息來源的主要渠道，是支撐數字城管業務系統正常運行的重要環節。

一、國內數字城管信息采集基本特點及發展現狀

（一）基本特點

信息采集是數字城管受理城市管理問題的主要來源，具有其自身的特點：

1、采集行為實時性。數字城管對信息采集隊伍要求巡查做到不間斷、無縫隙、全時段。巡查上報時間無節假日、雙休日，幾乎是全年無休，遇到重大節慶、活動或者異常天氣情況時更要求加班加點。

2、采集環境復雜性。數字城管的誕生推動了“市級統一受理、層級協同指揮、按責處置問題”的城市管理工作新機制的形成，整合了市區各級政府、各部門及社會的管理資源和力量，信息采集在數字城管系統運行中不僅要采集源頭信息，而且還要核查問題是否最終解決，促進責任單位問題處置，同時，信息采集數據也是考核各區政府和部門管理績效的重要依據。一旦牽涉到切身利益，各城區和部門對信息采集工作的態度也變得更加敏感和復雜起來。

3、采集內容多層次性。數字城管是一種定量化、精細化的現代城市管理方法，在實現精細化管理方面具有獨特的優勢。精細化管理對信息采集的精細化提出了要求。

（二）發展現狀

為學習借鑒國內省會城市數字化城市管理信息采集建設的成功經驗和做法，進一步提升太原市數字城管信息采集工作建設水平，我們對全國24個省會城市的信息采集服務管理進行了調研，了解到信息采集管理模式大致有三種：自主管理、兼職隊伍和服務外包。日前，在調查的24個省會城市中，信息采集服務方式采用自主管理的有5家；建立兼職隊伍管理的有4家；外包管理的有12家（其中，中部六省省會城市中，鄭州、太原、合肥、長沙、南昌均是市場化外包形式，武漢是外包和單位自主管理均有）；自主招聘和外包均有的2家；兼職和外包的有1家。

二、信息采集管理模式探討

1、自主管理及特點。自主管理是指政府部門自己組織一支專職隊伍完成信息采集任務。采集隊伍由政府部門自己負責對信息采集工作進行人事招聘、培訓、業務、績效等進行的綜合自主管理。其特點是：了解、熟悉城市管理業務，由數字城管專職人員進行管理，采集人員勞動合同一般與數字城管簽訂。此種方式信息采集員工作積極性較高，監督中心對信息采集員的約束力比較有保障，但管理難度大，信息采集成本高、效率低，易失真、不及時。

2、兼職隊伍及特點。信息采集員兼職隊伍是以解決城建城管職能部門的編外人員工作，通過抽調、整合現有城管協管員隊伍、環衛工人及社區居委會工作人員等途徑組建進行的信息采集工作兼職管理形式。其特點是：信息采集隊伍由帶有一定行政色彩的兼職隊伍組成的，一般有城管執法隊員、街道社區職能成員（治安員、衛生員）等組成。人員培訓、管理、考核都在監督中心完成。但行政人員擔任信息采集管理員會在一定程度上造成監管不分離，運行中易出現既是“運動員”又是“裁判員”的現象，不利于調動市區兩級政府部門積極性。

3、市場外包及特點。市場外包是政府運用市場手段通過“花錢買信息，養事不養人”的手段，對采集公司進行合同管理；采集人員基本由下崗失業人員和“40、50”人員組成；信息采集任務通過市場機制委托社會服務公司，按信息采集工作合同，遵照事、部件標準進行采集，管理部門通過對信息采集業務績效綜合評價進行監管。其特點：一是創新了城市管理監督新模式，市場化服務作用凸現，推動了政府與企業、市民間的互動，符合中央關于市政公用事業推行市場化服務的做法。使“人民城市人民管”的理念落到實處；二是通過第三方監督，加大了社會各界對政府工作效能的監督力度，推進了政府部門管理績效問責和考評機制建設。政府部門的職能是否到位，問題有沒有落實，群眾一清二楚，市區各級政府和部門履行城市管理工作的主動性和責任意識明顯增強；三是市場化行政成本相對較低，管理機構精干，管理效率較高；四是采集時間覆蓋長，節假日照常采集，大多數問題能在第一時間主動發現、及時派遣、高效解決，運行效率高。

三種管理模式優劣對比如下表：

綜合各地信息采集管理和運行情況實際分析，市場外包服務模式在人員管理、運行成本以及管理效果上均比政府自建專職隊伍和兼職隊伍管理模式更有優勢，且符合國家市政公用服務推向市場的主導精神。

三、太原市數字城管信息采集建設、管理運行實踐

（一）太原數字城管發展歷程

太原數字城管經歷了城市管理的三步式發展， 2004年3月推出12319城建服務熱線；2009年1月數字化城市管理信息協調中心正式運行，同年，太原數字城管通過住房和城鄉建設部數字化城市管理試點城市驗收； 2011年10月，完成了12319城建熱線和數字化城市管理信息協調中心兩個平臺的整合，城市管理水平從自我約束、到公眾參與和監督、再到主動發現與解決問題，上了三個臺階。

（二）太原數字城管組織架構建設

采集員

1、組織機構建設。一是通過搭建市、區兩級數字城管 平臺，實現監督職能（受理、立案、核查、結案、考核評價）和處置職能（派遣、指揮、協調）的分離，改變了專業部門既當“裁判員”，又當“運動員”的狀況，有利于精確客觀地監督和考核；二是依托住建部標準，建立和完善了 “一級監督、兩級指揮、三級管理、四級網絡”管理格局，實現了統一指揮、獨立運轉、重心下移、輻射社區的運轉模式。平臺下設60個二級平臺，主要涉及6個城區，4個開發區，1個縣區，15個市直部門，34個社會責任單位，形成了“統一監督、分級指揮、以塊為主、條塊兼容”的工作模式，走出了一條從點到面，以統一標準和統一平臺為基礎，注重業務協同，強化信息共享，突出管理效能為引領的以信息化服務推進信息系統應用的數字化城市管理建設之路。

車巡

2、基礎平臺管理資源建設。 一是不斷擴展完善數字化城市管理基礎信息資源建設。城市管理公共區域由107平方公里擴展到930平方公里，單元網格由20044個網格增加到28899個，根據網格難易程度，將網格劃分為城市網格和農村網格，并分別制定了不同的監督巡查要求和管理制度；二是通過對城市部件的采集分類確權、建檔，進一步摸清了家底，確保了城市管理部件基礎數據的現實性和準確性，對城市部件網格、部件權屬地理編碼數據進行一對一核實并加工入庫，城市管理基礎部件普查入庫數量由718451個增加到1301391個，增加了582940個。三是推進拓展城市管理范圍。太原數字城管在充分借鑒國內先進城市數字化城市管理經驗的基礎上，整合原有數字城管事部件管理標準與12319熱線服務事項，編制了《太原市城市市政綜合監管信息系統城市管理部件和事件立案、處置和結案規范》，通過住建部專家審核并以太原市市政府辦公廳名義下發，將數字化城市管理內容擴展為6大類112小類事件和5大類134小類部件。

（三）太原數字城管管理運行機制建設

1、市場化信息采集建設。一是明確了太原數字城管信息采集工作采取政府公開招標購買社會服務的市場化運作模式，以市場的杠桿激勵信息采集公司運作，吸引了優秀的服務公司從事數字化城市管理信息采集的專業服務。太原數字城管中心先后兩次組織信息采集項目政府采購招標，信息采集公司由3家公司增加到6家公司，分別對六個城區管理信息進行采集和監督，運作成本大幅降低。二是信息采集公司由市數字城管中心實行合同管理，對信息采集公司的報酬與所采集的有效信息的數量和質量直接掛鉤，形成了以“工作績效為標尺，以經濟獎懲為杠桿”的倒逼機制，強化了市級平臺“高位監督”的功能。三是根據城市管理區域特性，科學劃分責任網格，將采集員巡查責任區城網格調整為230個，通過引入半機械化作業理念，對城市快速道路采取車輛巡查模式，配備采集員專用巡查交通工具，規范采集員裝備配置，提高采集巡查工作效率，確保采集區域有效全覆蓋。

2、信息采集管理機制建設。一是太原數字城管中心制定了《信息采集工作管理辦法》，明確了采集公司、信息采集員的工作職責，同時對信息采集從管理和巡查采集方面提出了工作要求，明確了信息采集漏報案卷認定標準及其采集員文明采集規定；為統一上報案卷標準，出臺了《規范信息采集員上報案卷問題描述的標準》，從地址描述、問題描述、案卷拍攝操作進行了統一指導；二是加強中心城區城市管理巡查工作，構建精細化管理長效運行機制，制定了《關于深入推進信息采集精細化管理的實施意見》，在中心城區一、二類街道、重點網格區域建立起全覆蓋、無縫隙的城市管理網格化布局，精確定位中心城區所有城市管理部件、細化巡查工作管理全過程行為，切實提升城市管理規范化、精細化水平。三是嚴格按照住建部數字城管行業系列標準和市政府辦公廳下發的《太原市城市市政綜合監管信息系統城市管理部件事件立案處置和結案規范》進行巡查采集、派遣處置，規范結案，實現從立案、處置到結案全過程的規范化與標準化。從而實現管理的制度化、規范化、長效化。四是建立了輿情信息收集機制。通過開通太原數字城管網站、微博、微信、服務熱線等新媒體運用，豐富了群眾反映城市管理問題的渠道，讓民有所呼、有所訴，解決了市民對城市管理問題的重復投訴，專業部門多頭受理，大大縮短了問題處理時間，提高處置效率，實現了市民與管理部門的良性互動，搭建了服務民生的大平臺。

3、信息采集業務培訓建設。強化對數字城管信息采集標準規范、技術應用、業務管理務實等方面的認識和掌握，先后組織開展了技能比武、崗位大練兵等系列活動，編制了《太原數字城管業務管理手冊》、《數字化城市管理采集員上崗培訓教材》等13類業務培訓教材；建立便民服務“知識庫”，引入崗前培訓和持證上崗制度，對小廣告、小堆垃圾、井蓋輕微移位等9類簡易事件倡導采集員自行處置，針對季節性的變換及問題高發期，開展供熱培訓、道路施工期采集技巧等系列培訓工作；對信息采集引入再監督手段，增加采集公司預審核環節，強化督察人員不定期檢查，以切實提高信息采集員業務素質，促進信息采集質量、數量有效提升。

4、信息采集監督考評機制建設。從業務、紀律、設備養護、勞動保障方面著手對采集管理工作進行考核。日常采集考核采用線上線下相結合方式，中心督查員質檢隊員線上運用數字城管監督功能對采集員實施在線監測，采集員運用城管通實施上下班打卡、監督其遲到早退現象、運用GPS功能查看采集員的巡查運行軌跡，監督采集員巡查趟數以及在崗期間有無脫崗現象，實施專人監測專項記錄；督查員線下采用中心隨機抽查與各公司交叉檢查發現問題。同時建立健全“日統計、周分析、月考核”制度。

嚴格按照部頒績效評價標準制訂了我市數字城管工作考核標準和考核公式。由于數字化城管績效評價系統數據都是軟件自動生成，較好地屏蔽了人為因素，使考核考評工作更科學、更客觀，同時，避免了傳統的城管考核突擊迎檢模式，使城市管理步入了精細化管理的“新常態”。以數字化城管問題處理率為績效評介基本依據，定時編制數字化城管周通報、月通報，對案件涉及的責任部門和單位工作績效進行數據分析，指出問題并排列名次。定期在市級新聞媒體上公布考評結果，并與省內主流媒體合作，開辟新聞專欄，充分發揮群眾、社會、政府監督的合力作用，對實施城市精細化管理起到積極的助推作用。

結語

數字化城市管理信息采集管理運行機制的建立，為進一步加快傳統城市管理通過信息化的應用加快轉型升級，推進智慧城市建設，提升城市公共服務水平，推進城市精細化管理發揮了積極作用。但隨著城市規模的不斷擴容提質和市場需求的不斷增加，市民對城市社會管理高度關注，數字城管信息采集管理運行體制機制仍需要持續推進，不斷摸索、創新，久久為功，永遠在路上，實現信息化條件下數字化城市管理事業良性健康發展。