城鄉統籌規劃協同辦公的思考和實踐

文｜湖北省測繪成果檔案館 史瓊芳 趙晶

1 相關背景

隨著新《城鄉規劃法》的實施，特別是社會、經濟高速發展，推動了城鄉一體化進程的顯著加速，城鄉規劃進入一體化的新時代，規劃信息化的發展進入了城鄉協同辦公和信息共享的新時期。

1.1 一體化業務體系

城鄉規劃業務體系是一個具有完整性、科學性、規范性的管理與服務體系，包含城鄉規劃編制、城鄉規劃實施、城鄉規劃監督、統計分析評價決策支持和城鄉規劃服務等五大類業務。

（1）城鄉規劃編制管理：對規劃編制任務的擬定計劃、經費使用狀況、審核計劃、簽訂合同、審批、公示以及成果歸檔等各個環節，實現全過程的管理工作。（2）城鄉規劃實施管理：對規劃實施過程中的建設項目選址、建設用地規劃、建設工程規劃、規劃法規等管理業務，實行城鄉一體化的協同審批管理。（3）城鄉規劃監督：對建設用地征用定樁的復驗，建設工程的放線驗線和建設工程的竣工驗收等業務，實行批后管理。（4）統計分析評價：為有關領導和部門對城市規劃管理提供輔助決策支持。（5）城鄉規劃服務：實現城鄉規劃信息的公眾發布，滿足公眾對城鄉規劃的法律、法規、辦事程序和城鄉規劃成果的查詢，以及公眾對城鄉規劃中的違法建設的監督舉報。

五大類業務之間并非孤立存在，各類業務內部流程之間相互關聯，外部之間以地塊為對象形成一個封閉循環的過程。

1.2 一體化辦公模式

城鄉規劃業務涉及多個部門，如行政服務大廳、辦公室、規劃實施部門、規劃執法監督部門、檔案室、各分局、局領導、測繪院及規劃院、相關職能委辦局、市政府及上級規劃主管部門、社會公眾等。

通過市局分局一體化，各業務科室和相關職能委辦局數據共享、協同審批，測繪院、規劃院和信息中心等直屬事業單位數據集成、信息共享，各級領導和上級規劃主管部門統計匯總、決策支持，社會公眾規劃陽光、規劃參與等業務模式，多個部門間相互協作，共同實施完成規劃業務。

2 解決方案

如何提供高效的業務審批、便捷的日常辦公、智能的規劃監管和決策支持、豐富的信息服務，以滿足城鄉規劃業務中各層次用戶的需求，是城鄉統籌規劃協同辦公信息化建設必須解決的問題。

2.1 統一業務規范

要實現城鄉統籌規劃協同辦公，減少資源浪費，必須對規劃業務進行梳理，建立統一的業務規范。規劃局涉及的規劃業務一般包括選址意見書審批、選址條件審批、規劃設計條件審批、用地規劃許可證審批、方案審批、工程規劃許可證審批、批后跟蹤管理、規劃核實確認等等。統一業務規范后，業務采用工作流的模式進行審批，每一審批環節透明、公開，審批時限嚴格控制。

2.2 統一數據規范

許多規劃局經過多年的信息化發展，已經積累了大量的數據資源，數據種類多、量大，但是應用的時候總是不知到哪里去拿數據，或者找到數據了卻無法使用，造成這些問題的主要原因就是數據標準體系的缺失。

建立規劃成果移交、入庫的工作流程和成果管理規范，保證數據的唯一性、現勢性、完整性、規范性和聯動性。統一數據規范，首先就要建立全市統一的地理參考，其次要建立從數據生產、數據建庫到數據更新一套完整的數據標準規范。目前測繪標準體系完備、規范，但是規劃標準體系缺失，已有的規劃標準較簡單，且側重于圖面的表達，這就需要規劃和相關部門建立符合全市需求、具有特色的規劃數據標準。

2.3 統一“一張圖”數據庫

在業務、數據統一規范后，形成全市的“一張圖”數據庫。以基礎地理為統一的空間定位基準，按照統一的分類代碼、統一的命名規則、統一的數據結構、統一的數據格式等要求整合各類規劃信息資源，分層疊加各類規劃專題數據，構建規劃信息“一張圖”。實現規劃數據的一處更新、多處應用，滿足不同的規劃管理應用需求。

“一張圖”的內涵就是簡單、唯一、合而為一，“一張圖”必須作為規劃業務審批和技術審查中唯一、權威的依據。“一張圖”數據庫包括現狀一張圖、規劃一張圖、管理一張圖、批后一張圖，它們之間的關系如圖1所示。

2.4 統一共享辦公平臺

要真正消滅信息孤島，形成數據共建共享，就必須統一共享辦公平臺，而且只有數據提供渠道唯一，才能真正保證數據的權威性和唯一性。隨著數字城市的建設，目前大多數城市都建立了自己的數字城市地理信息公共平臺，通過平臺發布了基礎地理信息服務。基于數字城市地理信息公共平臺，搭建測繪和規劃協同的共享辦公平臺，實現各類基礎地理數據和規劃數據縱向上國家、省、市、區的四級互聯互通；同時依托數字城市和智慧城市建設，開展基礎地理數據和規劃數據在各部委辦局、專業單位、規劃設計部門、普通市民中的服務和應用，實現橫向上的數據融合共享。共享辦公平臺包括基礎平臺和應用系統。

基礎平臺提供實現應用系統功能的工作流引擎、工作流建模、報表建模、業務模型和數據模型等，搭建信息化一體化基礎框架，形成一體化的應用開發與集成環境，并基于該框架擴展并建立各個應用系統或應用模塊，能夠避免重復開發和重復建設，避免應用系統的各自為政、簡單羅列和重復堆積，消除“信息孤島”。

應用系統實現城鄉規劃業務的協同辦公，主要包括實時監控規劃項目編制的城鄉規劃編制管理系統、實現規劃業務辦理自動化和智能化的城鄉規劃審批管理系統、對城市規劃建設進行全面監測和快速調查的城鄉規劃監督管理系統、對城市規劃提供輔助決策的城鄉規劃統計評價系統，以及提升城鄉規劃公眾服務水平的城鄉規劃綜合服務系統。

3 建設實踐

以下內容是某市城鄉統籌規劃協同辦公平臺的建設過程和建設模式。該平臺梳理各項業務，建立了統一的業務規范，以“數字城市”建設成果為基礎，集成規劃編制數據、規劃業務審批數據等數據資源，建立了一個唯一的、權威的“一張圖”數據庫，建立了多個應用模塊，實現了城鄉規劃一體化辦公。

3.1 梳理業務規范

以某市城鄉統籌規劃協同辦公平臺建設為例，該平臺對以“一書三證”審批為核心的十個業務建立了全市統一的業務工作流，理順了局內各部門（單位）和各環節的工作職責、工作程序和工作關系，確保審批過程規范、透明。

圖1 “一張圖”數據庫內容及其關系示意圖

3.2 建立數據標準體系

城鄉統籌規劃協同辦公平臺以業務需求為導向，制定具有當地特色的規劃數據標準體系，包括規劃編制成果空間數據規范、審批紅線空間數據規范、規劃編制空間要素編碼規范、規劃編制計算機輔助制圖及成果規范、規劃編制成果動態更新操作規范等。

3.3 建立“一張圖”數據庫

“一張圖”數據庫將基礎地形類數據、規劃編制類數據、規劃審批類數據等納入到一個統一的數據中心框架之下，“一張圖”數據庫建庫步驟如下：

（1）建檔。建檔工作主要針對規劃編制、規劃管理各階段工作中形成的各類原始資料文件進行建檔，統一各類規劃信息的統一版本管理，通過建檔工作的實施，解決數據的版本問題，實現數據集中存儲，統一調用。

（2）建圖。建圖是在建檔的基礎上，將原始的基礎地理、規劃編制、規劃審批等相關圖形數據進行空間GIS建庫，使各類規劃空間數據資源滿足完整性、一致性、規范性的總體建庫要求，最終解決異構、多源的規劃空間數據有可能存在的拼接、留白、沖突等問題，實現規劃綜合資源的一張圖集成管理，同時建立數據動態更新機制，真正保障數據權威性，以動態權威的數據支撐服務規劃管理工作。

具體操作上，根據規劃編制成果的數據分類，分別建立不同層次的規劃編制空間數據目錄，同一個層次的規劃成果再按照專題分類，如用地、配套設施、市政管線、交通等；建立規劃審批紅線的GIS空間數據庫，并通過審批項目實施紅線，實現審批紅線在“一張圖”數據庫中的動態更新。

（3）關聯。規劃一張圖的關聯主要是通過梳理規劃數據在業務上的聯系以及不同類別數據對同一個規劃項目、規劃地塊的指向關聯，基于規劃數據資源的多維度約束，有效集成基礎地理、規劃成果、規劃管理等各類信息的一體化集成，用戶查看關聯數據的任何一類，都可以獲取其它類別的規劃信息。一張圖的關聯目的在于解決數據孤島問題，依據規劃過程實現整個規劃過程數據的縱向關聯（生命周期）和橫向關聯（圖、文、檔）。

3.4 建立城鄉統籌規劃協同辦公平臺

基于上述業務規范、數據標準體系、“一張圖”數據庫，融合多項關鍵技術，建立城鄉統籌規劃協同辦公平臺。

（1）規劃業務基礎平臺

規劃業務基礎平臺是集界面框架、消息框架、數據框架、表單報表框架、組織機構框架、工作流框架于一體的業務建模平臺，能自由定制工作流、表單、報表、業務數據對象等。

（2）“一書三證”業務審批系統

“一書三證”業務審批系統實現建設項目從選址到竣工全生命周期的規劃審批管理，尤其突出審批過程的“圖文一體化”協同辦理，以及“動態可視化”監督監管，實現辦公透明化。

（3）CAD規劃輔助審批平臺

CAD規劃輔助審批平臺實現規劃審批紅線（如選址紅線、用地紅線）的輔助繪制、檢測、入庫和紅線標準化制圖輸出。可以疊加基礎地理數據、規劃編制成果等數據作為背景信息參考。

（4）CAD-GIS融合平臺

CAD-GIS融合平臺建立GIS和CAD應用之間的橋梁，該平臺能在AutoCAD環境下直接讀寫ArcSDE的海量空間數據，兼具CAD強大的圖形處理以及GIS的高性能空間數據訪問能力，避免中間數據轉換的麻煩，使空間數據在CAD和GIS兩種應用之間的流動更加靈便、數據的完整性和精度更有保障。

（5）WMS服務融合技術

通過數字城市地理信息公共平臺，將基礎地形數據、影像數據、地名地址數據、規劃數據發布成WMS服務，實現數據縱向和橫向上的融合共享。CAD規劃輔助審批平臺通過地圖服務接口調取WMS服務獲得所需數據，將這些不同類型的數據無縫疊加在一起，快速輔助項目審批。

以上各平臺或應用系統之間不是獨立存在的，而是通過插件調用形式進行積木式集成，實現圖文一體化的辦公模式。

3.5 實踐結論

以上平臺實現了一張圖數據管理與集成共享、審批業務協同管理，打破了由于數據格式、數據來源不一而導致的信息壁壘與信息孤島問題，增強了規劃數據資源的集約化管理水平，提升了對規劃管理的信息服務水平。該平臺有效促進了規劃局對于內部技術資源的優化配置，使其能夠適應城鄉社會經濟快速發展現狀和規劃管理工作發展的新趨勢、新特點、新要求，轉變傳統管理手段為信息化管理手段，樹立規劃管理工作的規范、高效、精細化管理模式，為當前城鄉規劃工作量日益增加的背景下節省了人力投入，降低了管理成本。

4 結語

本文基于某市城鄉統籌規劃協同辦公平臺的建設實踐，提出了一些關鍵問題的解決方案。但就目前應用實際效果來看，在城鄉統籌規劃協同辦公平臺的建設過程中仍遺留了一些問題有待繼續解決，如缺乏長效更新維護機制；歷史數據數量龐大，數據種類復雜，短時間無法全部入庫；平臺能提供一定的規劃輔助審批功能，但缺乏真正的決策支持，空間數據缺乏空間約束關系等。