PPP模式重塑土地 整治投資格局

文｜田晶會 劉松

為保障國家糧食安全，保持耕地總量動態(tài)平衡，我國推行土地整治政策。2016年中央一號文件指出，大規(guī)模推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加大投入力度，整合建設(shè)資金，創(chuàng)新投融資機(jī)制。堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅守耕地紅線，全面劃定永久基本農(nóng)田，大力實施農(nóng)村土地整治，推進(jìn)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。落實和完善耕地占補(bǔ)平衡制度，堅決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地，嚴(yán)禁毀林開墾。實施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動，加強(qiáng)耕地質(zhì)量調(diào)查評價與監(jiān)測。加強(qiáng)歷史遺留工礦廢棄和自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾利用，完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，探索將通過土地整治增加的耕地作為占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地的指標(biāo)，按照誰投入、誰受益的原則返還指標(biāo)交易收益。

預(yù)計今后相當(dāng)長時間內(nèi)，我國需要投入大量的資金用于土地整治。目前，我國的土地整治項目融資主要依靠政府。在這種模式下，土地整治存在投資渠道單一、資金缺乏、資金使用效率不高、項目施工后效益低等問題。為了解決傳統(tǒng)模式下資金短缺等問題，我國開始探索土地整治融資模式。國土資源部2008年176號文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的通知》中明確提出，積極探索市場化運(yùn)作模式，引導(dǎo)公司、企業(yè)等社會資本參與土地整理復(fù)墾項目。

PPP是英文Public-Private-Partnership的簡寫。根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）的規(guī)定，“政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益分享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系”。

根據(jù)《財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）的規(guī)定，“政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過‘使用者付費(fèi)’及必要的‘政府付費(fèi)’獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化”。

十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，PPP項目主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目，如燃?xì)狻⒐╇姟⒐┧⒐帷⑽鬯⒗幚淼仁姓O(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。

土地整治運(yùn)用PPP模式

（一）土地整治運(yùn)用PPP模式的意義

《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》指出，“十三五”期間，耕地保有量在18.65億畝以上，基本農(nóng)田保護(hù)面積在15.46億畝以上，建設(shè)占用耕地在2000萬畝左右。完成永久基本農(nóng)田劃定工作，確保耕地數(shù)量基本穩(wěn)定，質(zhì)量有所提升。國土部門與發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)、財政等部門通力合作，確保建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8億畝，力爭10億畝，土地整治補(bǔ)充耕地2000萬畝以上，完成750萬畝歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)任務(wù)。

目前土地整治資金融資主要來源于政府，其資金來源也是以新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)為主，財政資金依賴程度高。政府財力有限加上信貸從緊，土地整治融資難的問題將進(jìn)一步凸顯。地方政府迫切需要尋找一種新的融資模式。隨著包括土地儲備貸款在內(nèi)的地方債償還高峰的到來，地方政府已深切感受到加快推進(jìn)PPP模式的迫切性。

《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》指出完善政府與社會資本合作模式（PPP）用地政策，支持創(chuàng)新融資模式。探索完善負(fù)面清單和特許經(jīng)營條件下的土地供應(yīng)政策。

開展政府和社會資本合作，有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動力；有利于推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；有利于理順政府與市場關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

（二）土地整治PPP模式

目前，上海、重慶、河南、山東等地率先開始把PPP引入土地整治，主要集中于土地綜合整治、土地一級開發(fā)、補(bǔ)充耕地項目、城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面。開展了上海郊野單元土地綜合整治PPP項目，以土地綜合整治為核心，通過郊野單元規(guī)劃編制，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作。

重慶市在土地一級開發(fā)整治中引入PPP投融資模式，啟動廣陽灣國際生態(tài)智慧城和釣魚嘴半島兩個土地一級開發(fā)整治PPP項目。河南省南陽市南召縣將PPP模式理念運(yùn)用到補(bǔ)充耕地占補(bǔ)平衡的項目運(yùn)作中，開展了太山廟鄉(xiāng)補(bǔ)充耕地PPP投資權(quán)項目。

章丘市黃河鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項目把PPP模式引入土地綜合整治，采取整建制鎮(zhèn)推進(jìn)的方式，通過建設(shè)用地增減掛鉤項目和土地整治，節(jié)約用地，讓廣大群眾住進(jìn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等配套設(shè)施齊全的新型社區(qū)。整理出來的土地則通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，用農(nóng)村新增耕地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、加工制造業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)、社區(qū)新能源光伏發(fā)電等新興產(chǎn)業(yè)。

土地整治引入PPP模式應(yīng)關(guān)注的問題

（一）政府方需轉(zhuǎn)變角色定位

對地方政府主體而言，需要對投融資體制和管理制度進(jìn)行改革創(chuàng)新，重點(diǎn)對其職能進(jìn)行改革，并對其角色定位進(jìn)行轉(zhuǎn)換。在傳統(tǒng)的土地整治工作中，政府作為主管部門，擔(dān)負(fù)著主導(dǎo)者的角色；而在PPP模式下，政府需要逐步轉(zhuǎn)變其角色，轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡摺f(xié)調(diào)者，同時又是監(jiān)督者和指導(dǎo)者。因此，地方政府及其相關(guān)部門必須改革其職能，提高其宏觀預(yù)測、項目識別、可行性論證、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等能力。

（二）項目模式的識別

土地整治項目類型很多，包含高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、補(bǔ)充耕地項目、農(nóng)村建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾、土地一級開發(fā)、土地綜合整治等，但是哪些項目適合采用PPP模式，還需要經(jīng)過充分科學(xué)的項目識別來判斷。政府在進(jìn)行識別篩選PPP項目時應(yīng)不僅要考慮本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展前景及現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)、資金實力等情況，同時還要充分考慮項目的特點(diǎn)，地區(qū)發(fā)展前景、土地市場供求狀況，做好項目的識別，經(jīng)過充分的研究來論證是否適合采用PPP模式。

（三）社會資本的選擇

選擇適宜的社會資本是PPP模式的一項重要內(nèi)容。在土地整治PPP項目中社會資本應(yīng)該擁有強(qiáng)大的資金實力，對項目所需的資金具有持續(xù)融資能力。除此之外，還要對其相應(yīng)資質(zhì)，土地方面項目的從業(yè)經(jīng)歷、技術(shù)水平、項目管理水平、經(jīng)營水平、誠實守信的品質(zhì)等進(jìn)行綜合考量。比如土地一級二級聯(lián)動開發(fā)項目或者片區(qū)開發(fā)項目，除了其土地一級開發(fā)能力外，還要對其土地集約經(jīng)營能力、片區(qū)綜合開發(fā)能力、綜合產(chǎn)業(yè)化能力等方面予以綜合考慮。

（四）社會資本需加強(qiáng)專業(yè)素養(yǎng)

將PPP模式引入土地整治項目，由于土地整治項目涉及方面眾多，項目可行性分析內(nèi)容多、調(diào)研論證復(fù)雜、征地補(bǔ)償對象范圍廣、項目投資周期長、運(yùn)營管理復(fù)雜、投入收益回報率相對不高等因素，對社會資本的企業(yè)資金實力、技術(shù)人才能力、項目運(yùn)營能力、投融資運(yùn)作能力等提出了更高的要求。這將促使社會資本不斷提升企業(yè)專業(yè)素養(yǎng)，聘請專業(yè)的中介公司提供咨詢服務(wù)，應(yīng)對土地整治引入PPP項目所帶來的各種挑戰(zhàn)。

（五）利益共享

政府不以利潤（分紅）為唯一目的，還要對社會資本可能的高額利潤進(jìn)行控制，避免項目暴利或虧損，使社會資本取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。通過實行項目的政府補(bǔ)貼動態(tài)調(diào)整機(jī)制，在收益偏低情況下通過增加補(bǔ)貼來保障社會資本不虧損。通過建立政府與社會資本共同參與整治的機(jī)制，確定項目整治總成本與收益之和最低為中標(biāo)條件，按合同約定依法享有各自應(yīng)得的收益。

（六）項目收益模式的擴(kuò)展

目前的土地整治PPP項目主要以土地一級開發(fā)、補(bǔ)充耕地和城鎮(zhèn)化、土地綜合整治項目為主，不同的土地整治項目類型，其項目收益模式不同。比如高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項目，項目收益主要以財政補(bǔ)貼為主，而土地一級開發(fā)或補(bǔ)充耕地項目的收益模式主要是以土地出讓收入或補(bǔ)充耕地指標(biāo)收入為主，其中可經(jīng)營性的收入很少。對社會資本而言，相對于前期巨額的資金投入，收益偏低，吸引力不足。

針對這一問題，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，通過土地整治與經(jīng)營性項目的整體開發(fā)，使土地整治項目通過土地綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目或城鎮(zhèn)化項目相結(jié)合等方式來提高項目收益，以實現(xiàn)長期效益與短期效益的結(jié)合，增加對社會資本的吸引力。

（七）風(fēng)險共擔(dān)

在設(shè)計項目風(fēng)險機(jī)制時，應(yīng)考慮雙方風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，追求整個項目風(fēng)險最小化的管理模式。同時綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。

需要建立一套行之有效、規(guī)范可行的風(fēng)險管理辦法，建立健全相關(guān)的土地整治PPP項目法律法規(guī)，培養(yǎng)PPP項目需要的風(fēng)險管控能力，有效降低項目的各種風(fēng)險，預(yù)防政府不好管、不便管和不愿管的問題發(fā)生。同時要明確項目后期管護(hù)責(zé)任、耕地用途不可變化、新增耕地的租金支付等問題。

（八）加強(qiáng)監(jiān)管

政府方作為監(jiān)管者，需要加強(qiáng)政府的監(jiān)管意識，加強(qiáng)項目全過程的監(jiān)管。由于PPP項目牽涉土地、市政、財政、發(fā)改等多個部門，需要社會資本一個一個部門去走流程審批，導(dǎo)致PPP項目審批決策周期長、時間成本高。在具體工作中，首先要明確PPP項目的主管部門，強(qiáng)化監(jiān)管意識，理順項目的操作流程；其次要建立PPP項目的審批機(jī)制，在前期手續(xù)辦理上實行聯(lián)審聯(lián)批，簡化操作程序，提高審查效率。

（九）加強(qiáng)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)

在PPP的全生命周期中需要編制很多文本方案，包括實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、資格審查文件、采購文件、響應(yīng)文件、評審文件、談判文件、項目合同等，要求從業(yè)人員具備土地、工程、經(jīng)濟(jì)、金融等方面的專業(yè)知識積累。因此要加大PPP專業(yè)人才的培育力度，保障PPP專業(yè)人才和知識儲備，強(qiáng)化PPP咨詢機(jī)構(gòu)的功能，為PPP項目提供專業(yè)化的服務(wù)。

（十）聘請專業(yè)的第三方咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)

PPP作為一種新的土地整治融資方式，有相當(dāng)一部分土地整治項目決策者和專業(yè)人員對此并不十分了解，因此，需要聘請專業(yè)的PPP咨詢機(jī)構(gòu)，幫助政府管理決策人員了解PPP應(yīng)用于土地整治項目的工作程序、運(yùn)作方式、項目識別與評估、招標(biāo)文件編寫等知識，提供實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、資格審查文件、談判文件、項目合同等咨詢服務(wù)。

綜上所述，PPP模式對土地整治行業(yè)是新生事物，其操作模式、運(yùn)作流程等均具有新的特點(diǎn)和要求。因此，土地部門需進(jìn)行深入的研究學(xué)習(xí)探討，科學(xué)分析PPP模式用于水利、生態(tài)、市政等建設(shè)方面的成功經(jīng)驗，將其借鑒到土地綜合整治項目的融資體系中，充分發(fā)揮社會資本的項目建設(shè)、管理及融資優(yōu)勢，重塑土地整治投資格局。