數量化城市管理2.0運行系統建設

文｜本刊記者 陳桂龍

北京市朝陽區城市管理監督中心調研員皮定均

自2005年至今，住房城鄉建設部在全國300多個城市推進數字化城市管理工作，創新了城市管理體制機制，開創了城市管理新模式。從廣度上說，數字化城市建設分為三個發展階段：數量化城市管理1.0運行系統、數量化城市管理1.1運行系統、數量化城市管理2.0運行系統。在建設數量化城市管理2.0系統的同時，推進300多個數字城管系統的全國聯網，逐步建設全國第一個結構化大數據庫（億數量級）和大數據運行系統。

數量化城市管理1.0運行系統

針對數量化城市管理1.0運行系統，北京市朝陽區城市管理監督中心調研員皮定均介紹，該系統有兩個核心點：

1.獨立的監督機制，監督中心監督政府的管理者和執法者履行法定責任。

在政府內部堅持法定監督主體、管理主體、執法主體三者相分離原則，充分發揮監督中心在監督、指揮、協調、評價等方面的統籌作用。同時，完善管理、執法主體對監督主體的監督機制，實現監督、管理、執法三類主體之間的有機聯系、相互制約的工作格局。朝陽區城市管理監督指揮中心全面負責社會服務管理監督評價工作，是區政府直管的獨立的監督部門，共有35個分隊，1547名監督員，153名座席員，各監督分隊獨立租用辦公用房，不直接與街鄉、社區發生聯系，全面獨立履行監督指揮和考核評價的職能。

2.城市管理開始了由定性到定量的偉大轉變。

在傳統的城市管理模式下，管理手段落后，各類情況底數不清，導致對城市管理問題的分析主要停留在定性分析階段。實施數量化城市管理后，通過部件、房屋、人口等各類數據庫的建設和建立各類標準基礎上的閉環系統的運行，逐步實現對各類信息的量化統計、分析和對各類責任主體的量化評價。對城市環境中的問題類型、不同管理者的工作量、問題發生的區域、各類主體完成任務的情況等都進行全面的量化分析，挖掘城市環境中的各類問題及其產生的深層次原因。

數量化城市管理1.1運行系統

1.廣度方面

監督內容由城市管理到社會管理與公共服務。朝陽區建設了全模式社會服務管理系統，包含社會服務管理領域的各個主要方面，分為應急管理、城市管理、綜治維穩、安全生產、社會事業、社會保障、社會服務、經濟動態、法律司法、黨建工作、網絡社會等11個模塊，共有127大類、599小類、3576細類（其中：問題類2418細類，任務類1158細類）工作。

2.深度方面

一是既監督政府履行法定責任，又監督社會履行法定責任。

第一，監督市民履行法定責任。每季度對房屋租賃登記、變更、注銷，外地來京人員登記辦理《暫住證》、承租房屋等工作進行抽查，共涉及2項法律法規。2015年共上報案件58339件，結案率83.67%，以社區自我管理的形式對43個試點社區居民遵守公共場合法律法規的情況進行監督，形成排名。開展了數量化文明社區監測評價工作，形成了319個社區9010棟居民樓評價排名。

第二，監督社會單位履行法定責任。共納入市容環境維護主體、安全生產責任主體、食品衛生責任主體等十五類83438家單位，涉及86部法律法規。

第三，監督物業公司履行法定責任。共納入1097家物業公司，涉及30部法律法規，其中2015年案件最多的前三個法律法規分別是《北京市市容環境衛生條例》、《北京市門前三包責任制管理辦法》、《北京市消防安全責任監督管理辦法》。

第四，對全部社區（共396個）履行法定責任的情況進行評價，涉及15部法律法規，其中2015年案件最多的前三個法律法規分別是《北京市市容環境衛生條例》、《北京市門前三包責任制管理辦法》、《北京市房屋租賃管理若干規定》。

第五，對全部行政村（146個行政村）履行法定責任的情況進行評價，共涉及15部法律法規，其中案件最多的是《北京市市容環境衛生條例》、《北京市門前三包責任制管理辦法》、《北京市房屋租賃管理若干規定》。

二是依托運行系統建立了數量化市民、企業、政府決策支持系統。朝陽區城市管理監督指揮中心與中國人民大學合作，依托全模式社會服務管理系統平臺，建立了違法建設監控與治理、城鄉結合部農村分級管理、社區停車位建設與停車管理、流動商販管理、企業選址、寫字樓經濟分析及決策等11個決策支持系統，為充分發揮全模式社會服務管理系統在朝陽區經濟社會發展中的基礎性作用奠定了重要基礎，逐步推進市民、企業、政府決策的數量化、科學化。

數量化城市管理2.0系統

廣度方面。以計算機終端為主的運行系統逐步轉變成涵蓋各類責任主體的以手機為終端的運行系統，極大地提高了工作效率。

深度方面。一是由政府（包括其直管隊伍）依法發現問題解決問題為主到社區依法自我發現問題解決問題為主的轉變，即由政府管理向社會治理轉變。二是由監督各類主體的責任單位履行法定責任到既監督單位又監督每一個責任人和主管領導履行法定責任。

“以智能化‘門前三包’責任單位管理工作為例，其試點工作起步于2012年，已在23個社區全面運行，目前正在向重點區域的269個社區（行政村）推廣，智能化‘門前三包’責任單位管理工作從體制、機制、方式和手段等四個方面進行創新，從根本上推進管理方式的變革，取得了良好的效果。”皮定均說。

1.創新管理體制

皮定均介紹，政府的管理向政府和社會的共同治理轉變，社區通過“門前三包”協會將“門前三包”責任單位組織起來進行自我管理，政府從法律、政策、財力、物力、輿論等方面予以支持。

我們與區市政市容委制定并實施《關于推進智能化“門前三包”責任單位服務管理工作的意見》，要求街道（地區）辦事處把對“門前三包”責任單位的日常管理工作依法委托給社區（行政村）。對于進行委托管理的街道（地區）辦事處，在月考核中給予獎勵。社區（行政村）組織轄區內的社會單位和居（村）民骨干成立相應的城市管理協會，制定《社區城市管理協會章程》、《社區城市管理協會規章制度》等相關規章制度，切實落實的，給予獎勵。

在智能化“門前三包”試點工作中，我們將成立城市管理協會和每月召開“門前三包”責任單位講評會作為必須完成的基本任務。在正在推進的269個社區（行政村）試點工作中，把街鄉依法委托社區（行政村）對“門前三包”責任單位進行日常管理作為基本任務。

社區通過城市管理協會的形式，有效組織“門前三包”責任單位開展以互檢互查為主要內容的自我管理，依法自我發現問題、解決問題。作為一項基本任務試點社區已經通過系統上傳了成立“城市管理”協會的工作記錄和活動照片。

我們將實踐中涌現出的先進典型經驗在智能化“門前三包”責任單位管理的智能手機中加以介紹，讓各個試點社區能夠實時地學習他們的先進經驗。香河園街道多年來堅持以由社區居委會主任為會長，社區內有代表性的社會單位、物業公司、志愿者代表參加的城市管理協會形式，對“門前三包”責任單位進行互檢互查，其月平均發案數僅僅是城管管理的五分之一。建外街道永安里東社區成立環境聯合治理委員會，物業公司、社會單位為會員，進行互檢互查、每月召開例會，充分發揮物業公司在社區管理中的作用。小關街道城管隊員兼任社區環境委員會副主任，通過前期領著社區干，到跟著社區干，到放手社區干，實現了有政府管理到社區自治的過渡。

2.創新機制

皮定均表示，建立在四類責任主體“包產到戶、責任到人”并有相應的激勵和約束機制基礎上的常態化的工作機制。

責任主體方面，朝陽區通過普查和社區日常檢查更新，完善每一家“門前三包”責任單位的責任區域、責任人信息。每一家“門前三包”責任單位都有聯系方式，便于及時溝通和反饋案件情況。

管理主體方面，在街道層面，建立主管城建工作的領導、城建科每一名干部包社區的網格化責任制。在社區層面，建立和完善每一名社區干部、協管員、社區主任的網格化責任制。

執法主體方面，實現了城管執法隊員包社區（一般2人包1個社區，一人為主，一人輔助執法）網格化責任制。

監督主體方面。網格化監督責任制已建立，責任到每一名監督員，正在不斷完善，逐步深化監督工作的均等化、標準化、科學化。

通過建立責任到每一個人的網格化責任制，為實現每一個案件的立案、流轉、處理和任務的完成及復查、評價奠定了基礎；為實現對各個環節的量化統計、分析，對每一名責任人的量化評價奠定了基礎。

在網格化責任制的基礎上，我們制定并實施《朝陽區社區 “門前三包”責任單位管理工作評價獎勵辦法》，在一線非公職人員之間建立差別化的獎金激勵機制，對社區自我發現并解決問題予以獎勵。2014年共獎勵試點社區68390元，激勵了社區自我管理的積極性。東湖街道南湖中園社區成立社區自治服務管理協會，社區黨委書記為會長，物業公司經理為常務副會長，各駐區單位負責人為協會成員。物業公司作為協會的重要成員組織“門前三包”責任單位互檢互查，定期召開例會，形成良性互動、平等協商、共同參與的社區自治氛圍，小區面貌煥然一新，業主積極主動繳納物業費，收繳率從37%提高到95%，業主同物業企業的互動步入良性軌道。

3.創新管理方式

建立數量化、標準化、規范化基礎上四類責任主體有機聯系的類似大生產流水線的閉環工作方式。

標準化方面，依法制定了案件處理（任務確定、完成）、處置流程，復查核查和考核評價標準。立結案標準共9細類，任務確定、完成標準共11細類。通過標準的確定，明確了各類主體的法定責任，為量化統計、量化分析和量化評價奠定了基礎。

數量化方面，在標準化的基礎上，開發了智能化“門前三包”責任單位管理相關軟件，依托網格化的閉環運行系統實現了對各類問題、任務的量化統計、分析和對各類責任主體的量化評價。

規范化方面，智能化“門前三包”責任單位管理工作規范化運行包括：“門前三包”責任單位基礎數據采集及管理、變更規范、成立城市管理協會等任務規范、各類主體獎懲制度規范等方面，是對傳統網格化工作模式的進一步深化以及標準化運行體系的完善和補充。

在標準化、數量化、規范化的基礎上，形成了四類責任主體有機聯系基礎上的類似大生產流水線似的閉環工作方式。

“門前三包”責任單位自覺履行“門前三包”法律法規。社區城市管理協會依托運行系統和智能手機對“門前三包”責任單位進行標準化的日常管理，主要包括三項內容：待辦案件，即由監督員上報的，派遣至社區智能終端待處理的案件；日常檢查，即智能手機每月兩次自動生成轄區內所有待檢查“門前三包”單位，由社區城市管理協會按規范對全部單位進行檢查 ；待辦任務，即利用智能終端對社區城市管理協會的日常工作進行規范，形成待辦任務，例如每月召開“門前三包”責任單位講評會等。

同時還建立了三個保障機制：一是執法保障機制，即在社區協會日常檢查過程中，責任單位拒絕整改的，檢查人員只要點擊手機上的“整改無效”按鈕，案件就自動派遣至街鄉城建科責任人手機上，如果仍然拒絕整改的，自動派遣至城管隊責任人進行處罰，拒絕繳納罰款的，自動派遣至城管執法局責任人申請法院強制執行；二是質量控制機制，即通過建立短信告知系統，當社區一線工作人員未按手機提示的時限處置案件、完成任務時會自動依序告知社區主任、街道主管科長、街道主管主任，使各個層面管理者能夠在第一時間及時掌握一線人員的工作情況。對其他一線人員也都建立了類似的系統，促進各類責任主體履行法定責任；三是激勵機制，包括三個方面，一是日常工作獎勵，即對“待辦案件”、“日常檢查”、“待辦任務”等日常工作完成情況對社區進行激勵，最高獎勵800元；二是工作效果獎勵，即監督員作為監督主體，對智能化“門前三包”責任單位管理系統的運行過程進行監督，按標準對社區內各“門前三包”責任單位進行檢查，其發現問題的多少（單位平均發案數）作為評價社區管理效果的主要依據，在監督過程中發現的問題流轉至基本流程里進行運轉，同時也作為評價社區的重要依據，對平均發案數從低到高分別獎勵800、500、300元；三是綜合獎勵，即綜合上述日常工作完成情況和工作效果完成情況，對各類主體進行 星級評定和流動獎杯獎勵。

這種閉環工作方式突破了傳統網格化工作模式中相對粗線條的工作運行流程，建立了執法保障、任務完成保障和激勵機制三大保障體系，形成了從維護、管理到執法、監督全過程各個環節涵蓋各種案件流轉可能性的精細化的閉環運行系統。

4.創新管理手段

建立了以計算機、移動互聯網和智能手機相互聯系的技術支撐系統。開發了社區（行政村）、街鄉、職能部門等各個層面的手機軟件，將城市管理相關法律法規、標準等各項管理要素全部納入智能手機，使管理工作更加便捷高效。

工作成效

針對數量化城市管理2.0系統工作成效，皮定均進行了總結。

一是“門前三包”責任單位管理水平顯著提高。

23個社區中有10個社區的季度平均發案數僅為城管管理的發案數的五分之一，大部分社區的季度平均發案數也呈逐步下降趨勢。這表明社區從標準的掌握程度和對新運行體制的接受程度在逐步提升，對“門前三包”責任單位的管理水平顯著提高，。

二是網格化的運行方式發生了質的變化。

傳統的網格化工作模式是由監督員發現問題，由系統轉派到街鄉再處理，而朝陽區智能化“門前三包”責任單位管理工作，是由社區按照標準，通過手機終端進行日常檢查，主動發現問題、解決問題，從而建立社區自我發現、自我處理的“小循環”機制。監督員作為第三方的監督主體，實行依法、客觀、標準化的監督。將過去監督員為主體常態化發現問題、街鄉和社區（村）解決問題，逐漸轉變為以社區（村）為主體，常態化發現問題、解決問題。

從朝陽區的試點運行情況來看，在發現問題層面，2014年10月至2015年4月底，試點社區通過手機對“門前三包”單位進行日檢日查9690次，監督員對試點社區檢查2209次，社區對“門前三包”責任單位檢查次數是監督員監督次數的4.39倍；解決問題層面，所發現的761個問題97.63%由社區自行解決，由城建科解決的占2.23%，由城管隊解決的僅占全部問題的0.14%。

三是探索建立現代社區治理模式。

通過從體制、機制、方式和手段等四個方面的創新，解決了城市管理體制上存在的“政府干、社會看、社會評價”，管理機制上存在的“干多干少，干好干壞”一個樣，管理方式上存在的政府內部條塊分割、相互推諉扯皮，經驗型粗放式管理等四大問題。建立了標準化、規范化、系統化、精細化的現代社區自治模式，使社區的自我管理和政府的管理、執法有效實現一體化、系統化，實現80%左右的問題在社區內部自我發現解決，15%左右的問題流轉到街道解決，2-3%左右的問題區級層面解決，形成社會組織、居民、單位、社區（行政村）、政府合作治理的格局。

“體現時代特征的城市管理應該是：合作型的城市管理；數量化的城市管理；掌上運行的城市管理。”皮定均說。