促進城市地下空間統籌開發利用

文｜九三學社中央委員會

城市地下空間是指城市地表以下一定范圍內的空間。1982 年聯合國自然資源委員會將其定位為“潛在而豐富的自然資源”。開發利用城市地下空間是解決土地緊缺、環境污染、交通擁塞等“城市病”的重要途徑，是推進城鎮可持續發展的必然要求。對此，十八屆五中全會關于“十三五”規劃的建議提出，要“統籌城市地上與地下規劃建設，加強城市地下空間的統籌開發利用”。

近年來，我國城市地下空間開發利用取得了積極成效，但也出現了不少問題，尤其在管理制度機制上存在諸多薄弱環節，制約了城市地下空間的統籌開發利用。

一是法規制度不健全。目前，我國城市地下空間開發利用專門立法尚屬空白，涉及地下空間開發利用相關規定分散于人防、消防、地質、環保、安全、物權等相關法律法規中，不同法律間有些規定相互矛盾，存在沖突；有些內容各個法律均未涉及，存在空白。作為唯一一項針對地下空間開發利用的綜合性管理制度，原建設部1997年出臺的《城市地下空間開發利用管理規定》對我國城市地下空間開發利用起到了一定的指導作用，但因層級不高，權威性不強，對各個部門的統籌力度弱；且該規定僅側重工程建設，關于地下空間資源管理、權籍管理、地質安全管理等方面內容基本未涉及，難以全面指導地下空間統籌利用。

二是規劃統籌指導力度弱。目前，我國城鄉規劃體系較少有城市地下空間規劃的內容，尤其是缺乏地下空間控制性詳細規劃，更談不上在控制性詳細規劃指導下的地下空間規劃許可制度。一些城市即使編制了地下空間規劃，也因為基礎資料不足、編制方法技術落后、規程規范缺乏等原因，導致規劃的科學性、系統性不足，難以統籌指導地下空間合理利用。

三是用地管理明顯缺位。盡管物權法第一百三十六條規定“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”，實際上承認了地下空間的建設用地屬性，但是，目前地下空間并未全面納入我國土地管理工作范疇，突出表現為國家層面未明確城市地下空間開發利用之前必須經過法定供應環節，實踐中多數城市也就沒有開展地下空間供應，由此帶來了基本建設程序混亂、地下空間出讓金流失以及產權糾紛方面的風險。保守估算，全國每年因此少收或延遲收取的地下空間出讓金達數百億元，導致巨大的國有資產流失。由于未辦理供應手續就開發建設，一些地下空間無法確權登記。據調查，全國地下空間產權登記率只有40%左右。確權登記環節的缺失，埋下了大量產權糾紛隱患。近年來，各地多次爆發了開發商與業主之間關于地下車庫產權歸屬的爭議甚至沖突。

四是工程建設管理薄弱環節多。目前，我國城市地下空間工程建設管理基本上沿用地面模式，缺乏專門的工程建設管理制度、工程建設標準和規程規范。城市地下空間工程建設系統性缺乏，常常遭遇計劃實施的地下工程與其它已竣工地下工程相沖突等情況。地下空間開發對地質環境影響評估和防范不夠，常導致地下水流失、地面塌陷、透水等嚴重的地質環境問題。地下空間開發工程質量監管也存在不到位的情況。

針對以上現實，提出如下建議：

一是強化頂層設計，完善城市地下空間開發利用法規制度。從出臺政府規章及推動立法兩個層面，強化城市地下空間開發利用管理頂層制度設計。近期，由國務院制定《城市地下空間開發利用管理辦法》，以政府規章的方式，明確城市地下空間性質、規劃、用地、建設、產權、使用、管理體制等內容，為地下空間統籌開發利用提供統一、權威、明確的制度依據。遠期，由全國人大制訂城市地下空間開發利用專門法律，并對相關法律中涉及地下空間開發利用有沖突的內容予以針對性修訂。

二是完善城市地下空間開發利用規劃管理制度，強化規劃統籌引導。將城市地下空間開發利用全面納入城市規劃管理體系。全面編制城市地下空間控制性詳細規劃，建立并嚴格實施控制性詳細規劃指導下的城市地下空間“一書兩證”許可制度。科學系統編制城市地下空間規劃，加強與地面規劃的統籌力度。建立完善城市地下空間規劃標準和技術規范體系。建立城市地下空間信息調查制度和信息共享制度，定期開展城市地下空間調查，建立共建共享的城市地下空間信息庫。

三是完善城市地下空間開發利用用地管理制度，強化資源、資產和權籍管理。將城市地下空間全面納入國土資源管理體系。建立城市地下空間供應制度，對經營性地下空間實行有償供應，對非經營性地下空間實行劃撥供應。可根據實際情況，采取地上、地下空間一并供應，或單獨組織地下空間供應。完善城市地下空間產權與權籍管理制度，將地下空間納入不動產統一登記范疇，全面推進城市地下空間確權登記，提高產權登記率。

四是完善城市地下空間開發利用建設管理制度，強化針對性、系統性和安全性。建立針對城市地下空間開發利用特點的工程建設管理制度，明確地下空間建設資質、設計、設計審查、施工許可、設計變更、竣工驗收等方面的管理要求。研究出臺地下空間開發利用工程建設、勘察設計標準和規范。做好不同地下空間工程建設項目之間的施工組織協調。完善項目環境影響評價制度，強化地下空間開發利用地質環境影響評價內容。強化城市地下空間開發工程質量監管，特別是強化地下商業街、地下危險品倉庫及地下綜合管廊等地下空間開發利用工程質量監管。