新型城鎮化進程中的“三駕馬車”

文｜嚴躍進

在今年3月5日全國“兩會”政府工作報告中，明確指出要“深入推進新型城鎮化”。報告強調，“城鎮化是現代化的必由之路，是我國最大的內需潛力和發展動能所在。”在推進新型城鎮化的過程中，報告認為要強化三項工作：一是加快農業轉移人口市民化；二是推進城鎮保障性安居工程建設和房地產市場平穩健康發展；三是加強城市規劃建設管理。總結來說，這三項工作聚焦了三個要素：市民、住房和城市。只有真正驅動這“三駕馬車”，新型城鎮化才能夠真正得到發展。

市民：應充分享有社會福利保障

在“加快農業轉移人口市民化”中，報告認為：深化戶籍制度改革，放寬城鎮落戶條件，建立健全“人地錢”掛鉤政策。擴大新型城鎮化綜合試點范圍。居住證具有很高的含金量，要加快覆蓋未落戶的城鎮常住人口，使他們依法享有居住地義務教育、就業、醫療等基本公共服務。發展中西部地區中小城市和小城鎮，容納更多的農民工就近就業創業，讓他們掙錢顧家兩不誤。從報告的此類字眼來看，其實聚焦的內容只有一個，即讓市民化的人口擁有更多有實際意義的社會福利保障。

“戶籍制度改革”將不再為“住房制度改革”所綁架。在過去的城鎮戶籍制度和住房制度中，往往會有一類毫無理由的捆綁，即如果就業者在當地沒有住房，那么就不能夠上戶口，最后衍生出一種通行的模式，即補繳一年社保。此類做法比較荒唐，甚至使得部分就業者為了落戶而盲目購房，最后根本沒有實現“安居樂業”的目標。后續放寬落戶條件，就需要從根本上根治此類問題。同時，一旦落戶問題得到解決，那么住房問題可能就不需要單純依靠購房來解決，也完全可以通過租房方式來解決。這就實現了正循環的效應。

“居住證具有很高的含金量”，看似一句樸素的話，其實背后體現了政府在此類戶籍制度改革上的用苦良心。此類改革在其他一些城市已經得到有效地鋪開。比如此前天津積極改變了藍印戶口政策，通過落實積分落戶制度，進而充分發揮了激勵作用，讓就業者能夠踏實就業和積極獲取積分，最后也使得對此類就業者的人口管理工作能夠得到有序推進。而且居住證背后的各類保障和福利越多，那么此類制度的擁護就會更大。對于部分大城市來說，此類政策能夠發揮較好的人才引進、技術性移民的效果。

“大力提倡就近就業”是破解新型城鎮化各類障礙的最關鍵手段。當然，目前各級地方政府苦惱的一點是，產業導入效果并不佳，很多企業不愿意來注冊和進行投資。若要真正實現這樣一個目標，那么后續應該積極利用各類新政策和機遇，比如中國版工業4.0的創新模式來進行產業導入。這過程中，需要通過搭建產業園開發的平臺、政府給予各類財政補貼等方式進行。而如果能夠爭取到高鐵等建設的資源，那么產業導入的速度往往會加快。此類改革一旦啟動，那么相應的人口流動模式就會發生變化，進而對新型城鎮化的發展起到積極的支撐作用。

住房：公平效率兩目標需緊密結合

在“推進城鎮保障性安居工程建設和房地產市場平穩健康發展”的內容中，報告認為：今年棚戶區住房改造600萬套，提高棚改貨幣化安置比例。完善支持居民住房合理消費的稅收、信貸政策，適應住房剛性需求和改善性需求，因城施策化解房地產庫存。建立租購并舉的住房制度，把符合條件的外來人口逐步納入公租房供應范圍。

報告之所以強調“推進城鎮保障性安居工程建設和房地產市場平穩健康發展”，實際上是點出了目前房地產政策的兩個痛點。第一是住房背后的公平性還有待解決。第二是房地產市場的波動性還有待進行干預。從住房背后的公平性角度來看，城鎮住房問題依然還很大，部分城市的房價收入比相對較高，損害了住房群體的基本住房權利。所以后續保障房的投資依然需要加大，各地或會在大型居住社區的建設方面加大力度。當然，也不排除在此類大型社區的建設過程中加入時髦元素，比如“街區制”、“海綿城市”等。而從房地產市場的波動性來看，2014年房地產市場大降溫，而到了2016年2月份房地產市場大升溫，這說明房地產市場的波動性較大，影響或干擾了市場預期。鑒于房地產市場在新型城鎮化過程中扮演了重要的角色，后續加強對房地產市場穩定性的管控顯得非常有必要。

新型城鎮化的推進，自然需要各類保障房等基礎設施充當前提條件或支撐內容。或者說，只有通過棚改的方式，才能夠加速實現市民化的進程。報告認為，“今年棚戶區住房改造600萬套，提高棚改貨幣化安置比例。”對于這一點，實際上是對棚戶區改造的供應和分配環節都做了強調。從供應層面看，改造600萬套棚戶區住房，相比2015年的550萬套數量有一個明顯的上升，這在一方面能夠加快改變棚改區居民的住房條件，另一方面也使得棚改本身成為去庫存的有力手段。而從棚改的貨幣化安置比例角度看，通過貨幣化安置的方式，能夠使得棚改相關居民獲得較好的財政補貼和貨幣補貼。這在市民化進程中顯得非常有必要，是一種非常積極的財政支付轉移方式。

實際上，在新型城鎮化的推進過程中，大刀闊斧對住房市場和住房制度進行改革也顯得非常有必要。報告認為，“建立租購并舉的住房制度，把符合條件的外來人口逐步納入公租房供應范圍。”購租并舉的住房制度或市場建立，可以認為中國正嘗試建立房地產第四級市場，而此前一級土地市場、二級新房市場、三級二手房市場的發展總體成熟，目前對于四級市場的建立，則需要大刀闊斧的改革精神。未來在市民化的進程中，購房和租房都將成為城市生活的兩種主流方式，而沒有差異或被歧視的含義。此類政策既解決了住房公平問題，也解決了住房市場分配效率的問題。

城市：拓寬城市發展視野

在“加強城市規劃建設管理”方面，報告認為：增強城市規劃的科學性、權威性、公開性，促進“多規合一”。開工建設城市地下綜合管廊2000公里以上。積極推廣綠色建筑和建材，大力發展鋼結構和裝配式建筑，提高建筑工程標準和質量。打造智慧城市，改善人居環境，使人民群眾生活得更安心、更省心、更舒心。在此類表述中，“地下綜合管廊”、“綠色建筑”、“裝配式建筑”和“智慧城市”顯然成為了幾個主要的關鍵詞。

地下綜合管廊的建設是新型城鎮化發展中一塊亟待開發的領域，符合土地集約節約利用的原則，同時也是城市復興或城市更新環節中一個重要的支撐因素。未來需要積極培育和發展各類城市運營商，并且主動參與此類項目的建設。同時，圍繞此類地下綜合管廊項目積極進行出租，引導各類企業將管線交由相應運營商進行管理，這實際上能夠快速提升城市運營的能力。對于一些有較大城市規劃動靜的三四線城市來說，也可以借此機會來改善城市的運營能力。

綠色建筑的概念其實并不新，但是目前市場上出現的綠色建筑，最后會面臨一個尷尬的問題，即市場營銷效果并不好，一是此類項目的規模并不大，可選擇面比較窄，二是此類項目的造價昂貴，很多購房者望而退步。從這個角度看，未來如何降低造價成本顯然是一個關鍵的要素。建議后續要圍繞節能效果、低碳指標等方面挖掘各類潛力，進而讓此類產品創新真正吻合新型城鎮化的政策導向和市場需求。

裝配式建筑的概念，實際上和住宅產業化的概念沒有太多差異。新型城鎮化的推進過程中，可能會涉及到大型居住社區的建設。這需要通過此類裝配式建筑概念的引入。從實際情況看，對于此類技術的運用，能夠快速提高包括建筑物在內的各類配套的建設。這實際上降低了新型城鎮化建設的成本，進而使得后續包括舊城改造、農業人口市民化背后的社區建設等節奏加快。

最后一個則是智慧城市的概念。這個概念和新型城鎮化概念進行結合，有積極的意義。比如說，目前很多城市都希望建設成美麗中國先行區，其中就需要植入智慧城市的概念。通過此類概念的植入，能夠較好地實現城市能級的提升。更為重要的是，通過此類概念的打造，也將使得城市宜居的水平得到實質性的提高，最后也能夠塑造出一個富有競爭力的新型城鎮發展格局。