西班牙、意大利未成年人保護工作的做法、經(jīng)驗和啟示

倪春霞 林依帆

西班牙、意大利未成年人保護工作的做法、經(jīng)驗和啟示

倪春霞 林依帆

為學習借鑒國外未成年人保護工作的有效做法和成功經(jīng)驗，2016 年1月23日至30日，筆者有幸赴西班牙、意大利考察兩國未成年人保護政策制度和服務體系，先后訪問了西班牙中央政府衛(wèi)生、社會服務與平等部、馬略卡島政府、馬略卡社會事務局等政府部門，參觀了馬略卡“Natzaret”基金會、困境家庭臨時庇護中心、“Puig des Bous”受侵害未成年人臨時照料中心、羅馬“A Roma Insieme”服刑人員子女服務機構等社會組織，并與當?shù)貎和Ｗo官員、婦女兒童監(jiān)獄負責人、兒童保護NGO負責人、兒童保護律師、專家進行座談交流，對兩國特別是西班牙的未成年人保護體系有了較為系統(tǒng)、深入的了解。

一、西班牙、意大利未成年人保護工作基本情況

（一）法律政策制定情況。1990年，西班牙簽署加入《聯(lián)合國兒童權利公約》，成為首批簽署公約國家之一。2008年，西班牙簽署《聯(lián)合國殘疾人權利公約》，加強了對殘疾未成年人及殘疾人員子女的保護工作。西班牙憲法第39條賦予政府保護家庭和未成年人權益的職責，要求政府應當在法定條件下對未成年人所在家庭進行干預。2015年7月，西班牙修訂《未成年人保護法》，規(guī)范了保護程序和工作方法使“兒童利益最大化”原則更具可操作性。西班牙同時還修訂了《刑法》，加大了對侵害未成年人行為的打擊力度。在撤銷監(jiān)護權方面，意大利明確規(guī)定，對于父母被剝奪監(jiān)護資格的，未成年人仍保留對父母財產(chǎn)的繼承權。馬略卡地方法律則規(guī)定，政府保護的范圍為本轄區(qū)內(nèi)所有未成年人，包括本地區(qū)未成年人、流動未成年人及外籍未成年人。

（二）中央和地方事權劃分情況。西班牙、意大利屬于單一制國家，中央和地方在未成年人保護工作上各有分工。以西班牙為例，西班牙國會負責未成年人保護立法，衛(wèi)生、社會服務和平等部等中央政府內(nèi)閣部門負責出臺未成年人保護政策，擬定工作計劃，并以項目的形式支持各地開展工作。地方政府負責本區(qū)域的未成年人保護具體事務，向疑似受到父母虐待、忽視等傷害或者陷入監(jiān)護缺失困境的未成年人提供幫助。這些幫助既包括調(diào)查處置虐童案件，也包括為未成年人及家庭提供一系列干預和幫扶服務。

（三）未成年人保護機構設置情況。西班牙各級政府均有職能部門牽頭負責未成年人保護工作，面向未成年人及其家庭提供服務。在馬略卡，當?shù)厣鐣聞站殖袚贫ūＷo政策、受理舉報電話、分配個案任務、購買社會力量、監(jiān)管社會服務情況等行政職責。

在個案應急響應方面，馬略卡社會事務局在每個街鎮(zhèn)設置了一個未成年人保護工作小組（以下簡稱“未保小組”），小組成員即“兒童保護官”。每個小組由1～3名心理學家、1～3名社會工作者、1名教育專業(yè)人員、1～2名律師、1名行政管理人員構成。未保小組的主要職責包括：受社會事務局的委派，開展受侵害未成年人風險評估，決定是否將未成年人從家庭帶離；妥善保障未成年人安全，協(xié)調(diào)未成年人的臨時寄養(yǎng)家庭或臨時安置場所；制定并協(xié)調(diào)落實未成年人保護計劃和原生家庭融合計劃；跟蹤評估未成年人照料安置情況和原生家庭重新融合情況；向法院申請人身安全保護令等。

在服務網(wǎng)絡方面，馬略卡社會事務局在招募大量愛心家庭的同時，還設立了5個公辦未成年人服務機構和18個民營未成年人服務機構。公辦和民營機構無顯著區(qū)別，形成良性競爭和功能互補，如代表團實地參觀的“Puig des Bous”為公辦機構，主要負責接收和臨時照料緊急帶離的未成年人；“Natzaret”為民營機構，主要負責安置遭受嚴重侵害、監(jiān)護人被剝奪監(jiān)護資格的未成年人；還有的機構負責家庭教育指導、心理疏導等其他專業(yè)服務。

（四）未成年人保護機制運行情況。西班牙、意大利的未成年人保護機制主要由以下兩個部分構成。

上. 西班牙馬略卡社會事務局官員介紹當?shù)匚闯赡耆吮Ｗo整體情況下. 實地考察西班牙帕爾馬困境家庭臨時庇護中心

一是強制報告和部門通報機制。警察、醫(yī)生、教師、鄰居等人員在發(fā)現(xiàn)未成年人可能遭受虐待、暴力傷害或者對其處境感到擔憂時，都有義務向警察部門或社會事務局報告。為充分共享公眾舉報線索，警察部門和社會事務局建立了交叉報告制度，一旦警察部門接到虐童舉報，警察要及時出動，同時通報社會事務局，請其協(xié)調(diào)未成年人所在轄區(qū)的未保小組派出兒童保護官到場處置；反之，如果社會事務局首先收到虐童舉報，則會立即通知未保小組派兒童保護官到場處置，對情節(jié)嚴重的，兒童保護官會立即報警，請警察協(xié)助帶離受侵害未成年人。

二是分級評估和干預處置機制。西班牙法律賦予兒童保護官開展調(diào)查評估所必要的執(zhí)法權限。例如兒童保護官可以直接進入受侵害未成年人家庭，向未成年人的老師、醫(yī)生、鄰居調(diào)查了解情況，必要時可直接帶離未成年人。如果調(diào)查遇到阻礙，兒童保護官可要求警察協(xié)助。在實際工作中，未保小組根據(jù)不同風險等級制定相應的干預處置計劃：對于風險等級較低的，未保小組將側重制定家庭幫扶計劃，請專業(yè)人員對父母和未成年人進行心理咨詢、教育輔導等，預防未成年人及其家庭陷入困境；對于風險等級較高的，未保小組會將其帶離并進行臨時安置，其中0～6歲未成年人臨時寄養(yǎng)到愛心家庭，6歲以上未成年人臨時安置到愛心家庭或未成年人服務機構。帶離未成年人后，未保小組還會盡快制定家庭重新融合計劃，盡可能地讓未成年人回歸原生家庭。對于確實無法返家的未成年人，未保小組將向法院申請剝奪其父母監(jiān)護權，并為其制定永久安置計劃。其中，對10歲以下未成年人，未保小組將盡可能協(xié)調(diào)辦理收養(yǎng)手續(xù)，使其進入新的家庭，對10歲以上、無法送養(yǎng)的未成年人，未保小組將制定成年計劃，培養(yǎng)未成年人求職能力和生存技能，確保其成年后能獨立謀生。

（五）未成年人保護資金保障情況。西班牙、意大利的未成年人保護工作遵循屬地管理原則，主要由地方財政保障工作經(jīng)費，中央及省級政府通過具體項目予以支持。以馬略卡為例，當?shù)厣鐣聞站帧⑽幢Ｐ〗M、公辦未成年人服務機構的運轉(zhuǎn)經(jīng)費以及購買社會力量的費用均納入地方政府財政預算。其中，購買社會力量支出主要用于支持18個民辦未成年人服務機構和大量愛心家庭。西班牙屬于高福利國家，為寄養(yǎng)家庭提供的補貼以“保健康、促成長”為標準，將受保護未成年人所必要的衣、食、住、行、醫(yī)、玩等費用納入補貼測算范圍。

二、西班牙、意大利未成年人保護工作的啟示

從考察參觀和座談交流情況看，西班牙、意大利在未成年人保護工作中始終堅持兒童利益最大化的理念，制定了系統(tǒng)完善的法律法規(guī)、政策制度，建立起了政府主導、部門協(xié)同、社會參與的運行機制，構建了政府直接提供服務和出資購買服務相結合的服務供給體系，并制定了專業(yè)化、規(guī)范化的工作準則和監(jiān)管標準。我們也應當借鑒和參考兩國的工作理念、成功經(jīng)驗和有效做法，推動構建符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的未成年人保護工作機制和服務體系。

（一）更新未成年人保護理念。西班牙、意大利在確定困境未成年人干預幫扶方案時始終遵循以下原則：一是穩(wěn)定方案優(yōu)于臨時措施。在保障未成年人人身安全的前提下，盡可能選擇干預措施最少的方法，采取對未成年人最為穩(wěn)定的解決方案，避免未成年人的生活、就學、社交環(huán)境發(fā)生變化。二是家庭養(yǎng)育優(yōu)于機構照料。兒童保護官將未成年人帶離家庭時，優(yōu)先選擇交由愛心家庭養(yǎng)育，其次選擇交由小型“類家庭”機構照料，盡可能地使未成年人在家庭環(huán)境中成長。意大利設立了專門的“媽媽監(jiān)獄”，供服刑母親與0～3歲的子女在家庭式環(huán)境的監(jiān)獄內(nèi)共同生活。西班牙“Natzaret”基金會將機構內(nèi)照料的近50名未成年人分解成數(shù)個“大家庭”，“大家庭”的功能區(qū)室設置和家庭成員構成盡可能地模仿普通家庭。每個“大家庭”配備一名資深社工作為“家長”，履行督促學習、開家長會、帶孩子看病等日常監(jiān)護職責。男、女未成年人在“大家庭”內(nèi)共同生活，除有各自的臥室外，其他的廚房、客廳、衛(wèi)生間等均為共用，有助于培養(yǎng)未成年人與異性正常交往的能力。三是恢復原生家庭功能優(yōu)于替代監(jiān)護照料。在對未成年人采取緊急保護措施時，未保小組要同時制定家庭幫扶計劃，盡可能地恢復原生家庭功能而非取代其家庭功能。對于帶離未成年人的家庭，馬略卡社會事務局會以每6個月為一個周期，對未成年人及其監(jiān)護人進行一次家庭融合評估，作出未成年人是否回歸家庭的決定。我國在統(tǒng)籌謀劃未成年人保護制度時，也應充分吸收兩國的先進理念和政策原則，運用未成年人權益視角和家庭養(yǎng)育最優(yōu)原則來設計保護政策、優(yōu)化服務流程和服務內(nèi)容。

（二）構建“個案督導、行政協(xié)調(diào)、具體服務”三位一體的保護鏈條。保護未成年人是政府、社會、家庭的共同責任。這項工作在政府內(nèi)部涉及多個部門，在社會上又涉及各類服務機構，因此需要有一個完整的保護鏈條，既能保障部門間有序銜接，又能充分激發(fā)社會活力，為未成年人提供有針對性的保護服務。在馬略卡，“個案督導”職能由未保小組承擔，主要負責處理未成年人個案、制定幫扶計劃、開展調(diào)查評估等個案事務；“行政協(xié)調(diào)”職能由社會事務局承擔，主要負責政策引導、資金支持、監(jiān)督管理及未成年人保護個案派發(fā)等行政事務；“具體服務”職能由5個公辦未成年人服務機構、18個民營未成年人服務機構、大量愛心家庭承擔，由上述機構或愛心家庭具體執(zhí)行未保小組制定的干預幫扶計劃。上述職能節(jié)點環(huán)環(huán)相扣，形成了“社會事務局受理舉報，派發(fā)個案任務→未保小組接到個案，開展調(diào)查，制定干預幫扶計劃→各類未成年人服務機構、愛心家庭執(zhí)行干預幫扶計劃，提供具體服務→未保小組定期督導評估干預幫扶計劃執(zhí)行情況→推動未成年人回歸家庭或永久安置→結案”的完整保護鏈條。我國在推進未成年人社會保護試點工作中，也應積極借鑒兩國做法，拓展未成年人保護中心的職能定位，在發(fā)揮救助保護機構引領示范作用的基礎上，探索由民政部門和未成年人保護中心承擔行政協(xié)調(diào)和個案督導職能，社會服務機構提供具體服務的工作模式，使未成年人保護中心成為未成年人保護工作的資源整合平臺和個案轉(zhuǎn)介平臺。

（三）創(chuàng)新服務供給模式，提升專業(yè)服務水平。從西班牙、意大利的經(jīng)驗來看，創(chuàng)造人性化、專業(yè)化的保護服務供給體系，必須滿足三個條件：首先要有開放的競爭環(huán)境。馬略卡當?shù)爻素撠熜姓f(xié)調(diào)的社會事務局工作人員和負責個案督導的兒童保護官是公職人員外，其他具體服務工作由5個公辦未成年人服務機構、18個民營未成年人服務機構及大量愛心家庭完成。各公辦、民辦機構形成平等合作和競爭關系，需要努力提升服務質(zhì)量，及時按需調(diào)整服務內(nèi)容，爭取承接政府購買服務項目，并接受社會事務局的監(jiān)督、指導、評估和管理。其次要有公益的服務心態(tài)。未成年人具有很強的人身依附性和情感依賴性，往往傾向于與具有愛心的個體和機構產(chǎn)生情感聯(lián)系。愛心家庭和未成年人服務機構通常不以營利為目的，具有天然的保護愿望和服務熱情，更容易為未成年人所接受，有利于為未成年人營造健康、寬松、穩(wěn)定的成長環(huán)境。第三要有專業(yè)的人才隊伍。履行對未成年人監(jiān)護職責，并不只是簡單地保障其安全，解決其溫飽，而是要關心未成年人的身心健康，教育其為人處事方法，引導其樹立正確觀念，幫助其像其他兒童一樣正常成長。在代表團所訪問的政府部門、保護機構、NGO組織中，絕大多數(shù)職工具備社工、教育、心理、律師等專業(yè)背景。目前我國正處于供給側結構性改革的關鍵時期，我國未成年人保護領域同樣也面臨有效公共服務供給不足和低效公共服務供給過剩的挑戰(zhàn)，存在專業(yè)化不高、人性化不強的體制障礙和人才瓶頸，應當充分借鑒西班牙、意大利的工作模式，在繼續(xù)加大未成年保護政策創(chuàng)制、設施建設、人才培養(yǎng)和資金投入的同時，積極創(chuàng)新未成年人保護服務供給模式，大力鼓勵引導和培育扶持專業(yè)社會力量從事未成年人服務工作，充分發(fā)揮市場的資源配置作用，優(yōu)化未成年人公共服務供給結構，有效提升供給效率和服務效果。

作者單位：（民政部社會事務司）