濱州市農(nóng)村低保規(guī)范化管理實踐與思考

張兆杰　李海濤

濱州市農(nóng)村低保規(guī)范化管理實踐與思考

張兆杰李海濤

根據(jù)民政部2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報，截至2014年底，全國城鄉(xiāng)低保在保對象7084萬人，其中，農(nóng)村低保對象5207萬人，占比73.5%。但是，受當(dāng)前城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和農(nóng)村獨特的社會環(huán)境等錯綜復(fù)雜的因素制約，農(nóng)村低保規(guī)范化管理較城市低保難度更大，問題更多，錯保、漏保、騙保和人情保、關(guān)系保等現(xiàn)象更加嚴(yán)重。這些現(xiàn)象雖然只是極少數(shù)，卻嚴(yán)重損害了群眾的合法權(quán)益，破壞了黨和政府在人民群眾中的良好形象。因此，加強農(nóng)村低保規(guī)范化管理，是擺在各級黨委政府和民政部門面前的一道難題。

一、農(nóng)村低保規(guī)范化管理中存在的突出問題

與城市低保相比，農(nóng)村低保規(guī)范化管理存在以下幾個突出問題。

（一）農(nóng)村特殊經(jīng)濟環(huán)境造成的家庭收入核準(zhǔn)難。根據(jù)民政部2012年印發(fā)的《最低生活保障審核審批辦法（試行）》規(guī)定，戶籍狀況、家庭收入和家庭財產(chǎn)是認(rèn)定低保對象的三個基本要件。但是，家庭收入核準(zhǔn)卻是農(nóng)村低保對象認(rèn)定的最大難點。原因在于：一是農(nóng)村居民工資性收入主要依靠外出打工。由于工作不固定，且一般不與用人單位簽訂用工協(xié)議，不繳納各類保險，情況較難核實。二是農(nóng)村居民收入中占較大比重的生產(chǎn)經(jīng)營性純收入，多以實物為主，且種類多樣，難以貨幣化衡量。三是農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移支付收入以及債務(wù)與債權(quán)等較難統(tǒng)計核實。

（二）基層民政能力薄弱，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的申請受理和調(diào)查審核等主體作用弱化。根據(jù)國務(wù)院《社會救助暫行辦法》和民政部《最低生活保障審核審批辦法（試行）》，戶籍所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責(zé)農(nóng)村低保申請受理和調(diào)查審核，村民委員會協(xié)助做好有關(guān)工作。但是目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層民政能力的相對薄弱與工作量的劇增成為突出矛盾。雖然《山東省人民政府關(guān)于貫徹落實國發(fā)〔2012〕45號文件加強和改進最低生活保障工作的實施意見》明確要求，“5萬人以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于3人，5萬人以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于5人”。但是，即使按照這一標(biāo)準(zhǔn)配備到位，每名工作人員僅服務(wù)農(nóng)村低保對象數(shù)量就達到561人。這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦將入戶核查等更多職責(zé)交給村委會（支部）辦理，自身的主體責(zé)任出現(xiàn)弱化。而村兩委班子人員素質(zhì)參差不齊、政策不熟悉、個別人員責(zé)任意識缺乏，這都在一定程度上影響了農(nóng)村低保工作的服務(wù)水平。

（三）農(nóng)村獨特的社會環(huán)境極易造成低保審核有失公平公正。與城市相比，農(nóng)村有其獨特的社會環(huán)境：一是人際關(guān)系更加緊密復(fù)雜，宗族觀念較強，個別村兩委班子和村民代表的組成本身就是各方妥協(xié)的產(chǎn)物，民主評議失去原來的意義，真正困難的家庭過不了民主評議關(guān)；二是法律意識淡薄，在個別村官眼里，公開公示等低保審核必備程序形同虛設(shè)，有的不公示、假公示或者任意縮短公示時間，個別人甚至拿“吃低保”來換選票；三是隨著農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)和補助水平的大幅提高，以及醫(yī)療、住房、助學(xué)和就業(yè)等保障政策和低保資格的掛鉤，低保資格含金量大幅增加，“吃低保”不再被看作是沒有臉面的事情，反而成為家庭能力的象征，相互之間存在攀比心理，競相通過各種手段騙保。加上，針對性法律制度對騙保懲戒力度較小，也在一定程度上助長了這一不良風(fēng)氣。

綜上所述，當(dāng)前在農(nóng)村低保規(guī)范化管理中存在的根本問題是管理制度與農(nóng)村實際狀況之間的銜接出現(xiàn)問題，需要通過不斷的實踐和探索去完善。

二、濱州市農(nóng)村低保規(guī)范化管理的探索

2007年，濱州市政府出臺《濱州市農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度（以下簡稱農(nóng)村低保）。2012年召開的濱州市十屆人大一次會議上，市政府工作報告又提出“民生保障標(biāo)準(zhǔn)向全省東部地區(qū)看齊”的目標(biāo)，并且在農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)中率先實現(xiàn)。截至2015年9月底，全市共有低保人口14.79萬，其中，農(nóng)村低保人口13.23萬。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)達到每人每年3420元，占上年度農(nóng)村居民平均消費支出的39.31%；人均月補助水平182元，占保障標(biāo)準(zhǔn)的63.86%，在保障農(nóng)村困難群眾基本生活，維護和促進社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用。

針對農(nóng)村低保管理中存在的問題，濱州市以打造“陽光低保”服務(wù)品牌為中心，以專項整治活動和長效機制建設(shè)為兩翼，以基層民政能力建設(shè)為保障的規(guī)范化管理模式，農(nóng)村低保規(guī)范化管理水平顯著提升。在2014年山東省“陽光低保”專項整治考評驗收中，濱州市取得99.5分的優(yōu)異成績，列全市17市第1名，專項整治經(jīng)驗做法在中央電視臺《新聞聯(lián)播》播出。2015年，濱州市再次代表山東省接受民政部、財政部低保績效考評，得分列全國第6位，獲“優(yōu)秀”等次。

（一）開展一次專項集中整治。為徹底清除低保管理中不規(guī)范行為，自2014年2月份開始，濱州市在全市范圍內(nèi)開展以城鄉(xiāng)低保規(guī)范化建設(shè)為主要內(nèi)容的“陽光低保”專項行動，被濱州市委確定為全市黨的群眾路線教育實踐活動的“五個專項治理”之一。

一方面，找準(zhǔn)問題靶心。為做到情況明、思路清、措施實，濱州市民政局由局黨組成員帶隊，先后兩次組成10個工作組，深入10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、32個村（居）進行調(diào)研。工作組隨機抽取調(diào)研村（居）的所有低保戶進行走訪，對所調(diào)查村（居）的所有低保對象，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部、村（居）民政助理員逐一進行問卷調(diào)查，對所調(diào)查村（居）的普通群眾進行5%的抽查。同時，先后兩次派出專人，到下轄的陽信縣、沾化區(qū)調(diào)研，總結(jié)提煉近年來兩縣開展低保“回頭看”工作的經(jīng)驗做法。對全市2012年以來通過“12349”民政服務(wù)熱線、“12345”市長電話和群眾來信來訪中涉及的低保信訪進行匯總、梳理、分析，并結(jié)合調(diào)研當(dāng)中掌握的情況，形成一個個問題“靶心”，為開展好專項行動提供了政策指導(dǎo)。

另一方面，全面入戶復(fù)核。按照市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級聯(lián)動，多個部門協(xié)同配合的工作思路，推動形成了黨委抓總、民政部門牽頭、相關(guān)部門及廣大群眾參與的工作格局，對全市9萬多戶低保對象，做到100%入戶復(fù)核。各縣（區(qū)）、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育實踐活動領(lǐng)導(dǎo)小組抽調(diào)轄區(qū)內(nèi)民政、組織、紀(jì)委等部門骨干力量組成聯(lián)合工作組，扎實開展入戶復(fù)核。各縣（區(qū)）民政局組織機關(guān)全體工作人員，利用周末、節(jié)假日時間，采取看證件、看收入、看財產(chǎn)、看形象的“四看”工作法，對全縣所有在保對象進行拉網(wǎng)式復(fù)核。在入戶復(fù)核工作中堅持邊復(fù)核邊公示，促進專項行動陽光操作。截至活動結(jié)束，全市共入戶復(fù)核低保對象99138戶，退出低保7849戶，10318人，占總戶數(shù)的7.92%。其中，脫貧5886戶，7925人，占總戶數(shù)的5.94%；轉(zhuǎn)入五保135戶，150人，占總戶數(shù)的0.14%；自然減員1362戶，1575人，占總戶數(shù)的1.37%；關(guān)系保、人情保466戶，668人，占總戶數(shù)的0.47%。專項整治活動的開展，有效消除了農(nóng)村低保運行中的不規(guī)范現(xiàn)象，重新樹立了群眾的信心，也有效遏制了部分群眾能進不能出、競相騙保的勢頭。

（二）建立一套完善工作機制。在前期集中整治的基礎(chǔ)上，為保障農(nóng)村低保長期規(guī)范運行，濱州市逐步探索建立了一整套健全完善的工作機制。

“一門受理，協(xié)同辦理”機制。出臺《關(guān)于進一步加強城鄉(xiāng)低保規(guī)范化建設(shè)加快建立“一門受理、協(xié)同辦理”機制的通知》，全市91個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全部實現(xiàn)“一個窗口、三個規(guī)范、四個做到”的工作標(biāo)準(zhǔn)：設(shè)立一個受理窗口；規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)流程；做到窗口標(biāo)識明顯、救助政策上墻、工作職責(zé)上墻、監(jiān)督電話上墻。這樣進一步凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人民政府在包括農(nóng)村低保在內(nèi)的社會救助工作申請受理和調(diào)查核實中的主體責(zé)任，避免了村干部對困難家庭救助申請壓著不報、拖著不核等問題，暢通了救助渠道。

居民家庭狀況核對機制。一是出臺《濱州市居民家庭經(jīng)濟狀況核對暫行辦法》，對困擾農(nóng)村低保申請救助家庭審核中的收入和財產(chǎn)等內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)做出明確說明。如，核對對象家庭中，符合法定勞動年齡的家庭成員，在本地居住、無身體疾病、贍養(yǎng)等特殊原因，不能出示收入證明的，參照當(dāng)?shù)匾?guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)確定收入；等。外出務(wù)工人員不能提供收入證明的，按照務(wù)工所在地從事行業(yè)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)計算收入。從事種植業(yè)的農(nóng)村核對對象，根據(jù)土地類別（山區(qū)、平原）分類確定種植收入范圍，結(jié)合實際情況計算其家庭收入。二是市級成立了正科級民政事業(yè)單位——濱州市居民家庭經(jīng)濟狀況核對指導(dǎo)中心，各縣（區(qū)）也全部成立專門的核對機構(gòu)；建立了與公安、人社、工商、稅務(wù)、住建、住房公積金中心以及銀行、保險、證券等多部門聯(lián)網(wǎng)的核查平臺。核對機構(gòu)只要輕點鼠標(biāo)，低保申請（在保）對象的戶籍、機動車、就業(yè)、保險、納稅、住房、公積金以及存款、商業(yè)保險、證券等方面的信息便能共享，極大提高了救助申請對象認(rèn)定的效率和精確度。三是針對農(nóng)村實際情況，對新申請納入低保的農(nóng)村家庭，實行一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦工作人員配一名村級民政助理員的核對模式，這樣既能把握政策，也能保證核對的真實性。

低保工作全面公開機制。把政策、流程、申請及已納入保障范圍的低保對象進行全面公開，是接受群眾監(jiān)督，避免暗箱違規(guī)操作的有效手段。一是低保專用公示欄實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級全覆蓋。以縣（區(qū)）為單位按照統(tǒng)一樣式、統(tǒng)一材質(zhì)，安裝鄉(xiāng)鎮(zhèn)公示欄91個，村（居）公示欄5767個。公示內(nèi)容包括低保政策、辦理程序、低保人員名單、舉報投訴電話等。其中，低保人員名單清楚標(biāo)明低保人員所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）、姓名、身份證號碼和補助金額。對擬新納入城鄉(xiāng)低保的人員名單縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居、社區(qū)）公示時間分別不少于7天；對在保城鄉(xiāng)低保人員名單進行長期公示。低保公示欄由縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居、社區(qū)）指定專人進行管理維護和數(shù)據(jù)更新，確保了公示內(nèi)容全面、形式規(guī)范、更新及時，實現(xiàn)低保公開透明。二是廣泛開展政策宣傳。實現(xiàn)兩級在地方報紙長期開設(shè)低保政策宣傳專欄，解讀低保政策，回復(fù)群眾來信來函。同時，針對農(nóng)村低保群體的實際，制作低保公益宣傳片在市縣電視臺投放，刻錄光盤磁帶、印制政策明白紙和宣傳單，以群眾喜聞樂見的形式廣泛宣傳。三是利用“12349”民政服務(wù)熱線和民政網(wǎng)站“民政幫您忙”平臺，隨時受理群眾投訴，接受群眾監(jiān)督。

民主評議和經(jīng)辦人員近親屬備案機制。針對農(nóng)村特定的社會環(huán)境和當(dāng)前家庭收入、財產(chǎn)核對中的偏差，出臺《濱州市最低生活保障民主評議辦法（試行）》和《村（居）兩委干部和低保經(jīng)辦人員近親屬享受低保待遇備案制度》，完善村級民主評議，避免經(jīng)辦人員優(yōu)親厚友或無法享受正常低保待遇的現(xiàn)象。在民主評議方面，按照少數(shù)服從多數(shù)原則，組織不少于7人的黨員代表、村民代表，對新申請人員全部進行民政評議，有效避免了“村干部說了算”；對入戶核查中有異議、群眾舉報的在保對象全部進行二次評議，形成有效的糾錯機制；將民主評議人員的名單在村級公示欄進行長期公示，加強對評議工作的監(jiān)督。在近親屬備案方面，全市346名符合低保條件的村兩委干部和低保經(jīng)辦人員近親屬，經(jīng)過備案后，落實了低保政策；組織全市791名民政系統(tǒng)干部職工簽訂“陽光低保”承諾書，承諾不違規(guī)干預(yù)低保工作，不違規(guī)辦理低保，自覺接受組織和社會監(jiān)督。

（三）夯實一個牢固基礎(chǔ)。農(nóng)村低保工作點多、線長、面廣、量大，沒有一個穩(wěn)固的基層基礎(chǔ)，沒有基層民政能力建設(shè)的大發(fā)展，就無法實現(xiàn)管理的規(guī)范化和長效化。在這一點上，濱州市也進行了積極探索。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦人員全部達標(biāo)。目前，全市62個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（不含街道）民政辦，共有工作人員236人，達到省政府“5萬人以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于3人，5萬人以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于5人”的要求。同時，邀請民政部政策研究中心、省民政廳社會救助處專家為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦工作人員解讀政策、專項培訓(xùn)，全面提升工作人員素質(zhì)。

完善基層民政配套設(shè)施。按照“七有”標(biāo)準(zhǔn)改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦工作條件，目前，除專用車輛外，全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦均有專門服務(wù)窗口，有電話、電腦、打印機、影錄設(shè)備、檔案櫥。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“金民工程”系統(tǒng)全部實現(xiàn)與省廳聯(lián)網(wǎng)運行，低保信息錄入及時、準(zhǔn)確。全市民政系統(tǒng)投入60余萬元，在全省率先實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦網(wǎng)絡(luò)升級改造，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦工作人員的辦公電腦直接接入聯(lián)通10M公網(wǎng)靜態(tài)IP光纖網(wǎng)絡(luò)，進一步提升了服務(wù)效能。

5248個村全部設(shè)立村級民政助理員。為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦工作人員不足的難題，濱州市采取政府購買服務(wù)的形式在全市5248個村（居）全部設(shè)立村級民政助理員，主要負責(zé)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦入戶走訪、核對調(diào)查、公開公示等。村級民政助理員由縣（區(qū)）民政局統(tǒng)一培訓(xùn)、聘任、考核，并根據(jù)村（居）規(guī)模和考評成績發(fā)放800～1500元不等的工作補貼，任期三年。

三、對農(nóng)村低保規(guī)范化建設(shè)的對策建議

從農(nóng)村低保管理的實踐探索，以及結(jié)合國家、省近幾年在低保工作中的目標(biāo)要求來看，當(dāng)前農(nóng)村低保管理應(yīng)該做好以下幾方面工作：

（一）建立一套科學(xué)合理的指標(biāo)體系。根據(jù)“應(yīng)保盡保、公平公正、動態(tài)管理、統(tǒng)籌兼顧”的低保工作基本原則，制定一套可量化、可操作、可監(jiān)督、可考評的科學(xué)完備的指標(biāo)體系，是農(nóng)村低保規(guī)范化管理的基礎(chǔ)。山東省人民政府在《關(guān)于貫徹落實國發(fā)〔2012〕45號文件加強和改進最低生活保障工作的實施意見》（魯政發(fā)〔2013〕23號）中提出，民政部門要會同財政、物價、統(tǒng)計等部門，根據(jù)當(dāng)?shù)囟鞲駹栂禂?shù)、基本生活費用支出，或者按照上年度農(nóng)村居民人均生活消費支出的30%測算農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，并建立低保標(biāo)準(zhǔn)與居民基本生活費用價格指數(shù)聯(lián)動機制，動態(tài)、適時調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)。這也是目前山東省各地市確定低保標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。但是，根據(jù)恩格爾系數(shù)和基本生活費用支出確定低保標(biāo)準(zhǔn)則沒有實際模型，缺乏可操作性；根據(jù)上年度農(nóng)村居民人均生活消費支出的30%確定也缺乏一定的理論依據(jù)，人為主觀因素影響較大，易造成因標(biāo)準(zhǔn)過高導(dǎo)致的濫保，或因低保標(biāo)準(zhǔn)過低導(dǎo)致的不保。因此，國家或省級層面應(yīng)盡快出臺一個科學(xué)合理的指標(biāo)體系，使低保標(biāo)準(zhǔn)符合地方實際，發(fā)揮最大效能。

（二）建立一套完善的核查追責(zé)機制。針對當(dāng)前騙保現(xiàn)象較多、懲處力度偏小等問題，國家或省級有關(guān)部門應(yīng)積極推動建立全國或全省范圍內(nèi)的追責(zé)機制。在目前清退的基礎(chǔ)上，可以通過法律途徑對已發(fā)低保資金和享受待遇的進行追繳；可以將騙保人的騙保行為納入個人誠信檔案，使騙保者得到應(yīng)有的懲戒，使意欲騙保者心存畏戒。同時，建立涵蓋低保核查、公示、評議、審批各環(huán)節(jié)的責(zé)任清單，對濫用職權(quán)、徇私舞弊、優(yōu)親厚友、失職瀆職的工作人員要聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)依法依紀(jì)追究責(zé)任。

（三）建立一支社會力量參與的農(nóng)村低保管理隊伍。按照當(dāng)前減編增效的行政事業(yè)單位人員管控的思路，各地能夠切實做到 “5萬人以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于3人，5萬人以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于5人”已經(jīng)不易，再增加基層民政工作人員對于大部分地方來說已不可行，引入社會力量參與低保管理是一種有效途徑。如，采取政府購買服務(wù)的形式，聘請第三方具有專業(yè)資質(zhì)機構(gòu)進行入戶核查、收入核對、財產(chǎn)評估等，各級民政機構(gòu)對第三方服務(wù)質(zhì)量進行抽查評估、發(fā)放服務(wù)費用。這樣既保證了核查質(zhì)量，也有助于打消群眾的疑慮，樹立低保公平公正的良好形象。

（四）營造一種自力、互助、誠信的社會氛圍。加大低保政策法規(guī)的宣傳力度。相比五保等其他社會救助制度，低保制度建立較晚，還處于不斷完善之中，新的政策法規(guī)陸續(xù)出臺。加強低保政策法規(guī)宣傳，有利于得到社會的理解和支持，創(chuàng)造良好的工作氛圍。加強正確輿論引導(dǎo)。結(jié)合社會主義核心價值觀宣傳教育活動，大力宣傳勞動光榮、自食其力、扶老愛幼、友愛互助等社會主義新理念，引導(dǎo)形成良好的社會氛圍。

作者單位：（山東省濱州市民政局）