日本　韓國養老服務特色及借鑒

山東省民政廳

日本韓國養老服務特色及借鑒

山東省民政廳

為加快養老服務業轉型升級、把養老服務業打造成一個強大的服務產業，山東省民政廳與淄博、威海、濱州、聊城4市民政局組成考察團，于2015年10月29日至11月5日赴日韓對養老服務情況進行考察。日韓的養老服務很有特色，許多方面值得借鑒。

一、法律法規政策比較完善。日本從20世紀60年代起，先后出臺了《老人福利法》《老人保健法》《高齡老人保健福利推進10年戰略計劃》《介護保險法》《社會福祉士及介護士福祉法》《福利人才確保法》《關于社會福利服務基礎結構改革》等，構成了日本養老服務政策支持和立法保障體系。韓國自20世紀80年代開始高度關注老齡化問題，出臺了《老年人福利法》《高齡人雇傭促進法》《低出生高齡社會基本法》《老年人長期療養保險法》《老齡基本年金法》等。

二、長期護理保險作用突出。長期護理保險不同于醫療保險。老年人因病住院診治發生的費用屬于醫療保險范疇，出院后在養老機構或居家康復期間發生的照護費用屬于長期護理保險范疇。長期護理重在為失能老人提供生活照料、康復護理、精神慰藉和臨終關懷等綜合性、專業化服務。日韓分別于2000年、2008年建立獨立于醫療保險之外的長期護理保險制度，屬于強制性社會保險。在規則制定、保費收繳及管理服務等方面實行中央政府和地方政府責任分擔管理體制。

一是中央政府發揮主導作用。長期照護保險整體方案、參保條件、受益資格標準、照護服務價格以及共同支付比例等由中央政府統一制定。政府將40歲及以上人口納入長期護理保險制度范圍，保費的50%由政府負擔（中央25%、都道府縣12.5%、市區町村12.5%），40%依靠各地上繳的介護保險承擔，使用者自付10%。參保和受益對象分為兩類：第一類為65歲及以上人口，不受收入水平、家庭情況等限制，均可享受該制度提供的所有服務；第二類為已購買醫療保險的40～64歲的人口，只有患與年齡有關的特殊疾病的人才能享受服務。日本和韓國均對老年人進行能力評估，根據不同照護等級享受相應服務，照護服務接受者支付10%的總費用。

二是地方政府負責制度實施。保費收繳及管理、受益資格確定、照護等級評定等事項均由地方政府完成。各地根據本地實際，設定不同保費水平和提供不同服務內容。服務申請流程嚴密，照護等級評定要求嚴格。申請者向地方照護保險認定審查機構提出申請后，相關工作人員上門訪問，對申請者的生活、運動能力等指標進行調查，對照“支持需要”1～2級和“照護需要”1～5級的標準，對申請者需要照護的等級進行評定，并將等級評定結果和醫生診斷書送至照護認定審查委員會進行審查認定。

三是建立消費者選擇服務機制。制度設計以消費者為中心，在照護服務內容和服務供給方面，消費者享有自主選擇權。服務內容可分為照護服務、器具租借和設施改建兩大類。照護服務包括居家照護、社區照護、機構照護和預防性服務。其中，居家照護服務項目有訪問照護、上門洗澡、居家照護管理指導、日間照料、短期看護等13種服務項目。居家照護服務由專門照護人員上門服務；社區照護由社區內的老人日托所、老人活動中心、醫療診所、保健康復中心等機構為老人提供非長住照護服務；機構照護則由福利、保健、療養型等機構為老年人提供各種服務。為確保有限的資源用到最需要的老人身上，韓國老人申請入住養老院時，必須由政府部門指定的專業機構進行“分級認證”：一級為缺乏生活自理的失能老人；二級為生活自理困難的部分失能老人；三級為基本生活能夠自理的老人。獲一級認證的老人為入住養老院首選，二級認證的作為候補人員，三級認證的老人則“居家養老”，或由社區“托老所”照護。

三、護理人員職業化、專業化。日本介護護理人員的從業要求和薪資由法律保證，并不斷規范化。介護保險的從業者包括介護保險管理人員和介護服務人員。前者負責根據申請使用人的健康狀況制定介護服務標準以及介護費用的核算與管理，由具有醫療、保健、福利等工作經驗的人員經過國家統一培訓和認證考試后擔任。后者承擔老年人照護工作，介護士必須經過專業知識和技能培訓， 到指定機構臨床實踐，通過國家資格認證考試。由專業介護人員負責長期照護服務管理是日本養老服務制度的突出特點，也是護理保險制度取得成功的一個重要因素。申請人得到照護資格和等級認定后，可自主選擇一名當地政府提供的專業介護人員，為其照護服務的具體實施進行規劃。專業介護人員根據照護等級評定結果、醫生的建議和照護需求者實際情況，制定一份合理的照護服務計劃，交有關機構實施并予以監督。在薪酬激勵方面，實行工資和資格掛鉤機制，初級入職者年薪約19萬日元，高級介護士年薪可達35萬日元。但總體來看，介護士工資水平仍然較低，與社會平均工資1830日元/小時相比，介護士平均工資只有1230日元/小時，加上工作強度和環境精神壓力大，年輕人不愿加入到護理行業，從業人員流動性強、缺口很大。

四、養老機構小規模、連鎖化。幾十年來，市場需求的演進倒逼日本養老產業不斷自我革新，從最初的高端大規模養老地產盛行，發展至中檔次的小規模、多功能、連鎖化養老機構成為主流，據日中經貿中心介紹，目前日本全國的養老機構，30張床位以下的占50%以上。如倍樂生集團運營著276家養老機構，為13400位老人提供服務，成為日本運營養老機構數量最多的企業，產值規模達867億日元。倍樂生集團的養老院都建在老人們多年熟悉的市中心住宅區，24小時看護，家屬可以隨時來看望老人。日立學館提供家庭護理、日內護理、失智護理、殘疾護理、上門護理和洗浴等服務，還開辦護理學校，銷售出租護理設備，銷售保健產品，并提供家政、配餐和私人護理服務，共有802家機構。神奈川縣茅崎市養老院為住宅型收費養老院，為日本最大建筑企業大和地產集團全資建設，并由專業社會養老企業SNATOMI株式會社運營管理，住宅居室設計、家居用品設計、餐飲配備、看護和服務人員培訓等都十分細致專業。機構房間（床位）采取外租或由老年人購買等方式運營管理，目前日本約90%的養老機構為此類型。該機構建筑面積6215平方米，床位60張，餐廳、娛樂活動、康復護理等功能齊全，并與附近三家醫療機構簽訂合作服務協議。收費采取按年齡段收取會員費的方式，會員費從1000萬日元至4000萬日元不等，可獲得一定年限的房間使用權，再按每月約18萬日元扣除生活和護理費，交會員費越多每月扣除的數額越少，老人去世后剩余會費可繼承。養老院主辦方通常將各服務項目外包給專門企業，養老設施社會化建設和運營的過程，也帶動了老人用品專賣、老年餐飲專營、老人之家管理咨詢、養老服務人員培訓等行業企業的發展，催生出一個以養老設施為核心的“養老院經濟”產業鏈。

五、養老產品用品市場發達。日韓兩國均有發育完善的養老產品用品市場，品種豐富，充分考慮人性化需求，老年人家庭、養老機構和公共設施等領域廣泛應用，為機構、社區和居家養老提供了有效支持。根據日本老年服務振興會的分類，老年產品可劃分為17個門類，包括家庭護理、家庭洗浴、送餐服務、老人搬運、老人用品的租借和銷售、老人臨時寄養、養老培訓、投訴和信息提供、緊急呼叫服務、收費老人院、老人公寓、老年住宅建設與裝修、金融保險商品、老年讀物、老年教育、旅游等。大阪南港“ATC忘年中心”展覽有豐富的為克服年齡和生理缺陷等問題而開發的保健、福利、護理等領域的適老產品用品。松下公司發揮自身擁有優質家電產品的優勢，研制和銷售電動護理用床、電動輪椅、適老家裝產品等，并積極參與老年租賃住宅投資經營，在產品研發、銷售、使用等環節和養老服務密切結合。日本還把開發護理老人的機器人提上日程，雖然目前因價格昂貴難以大范圍推廣，但前景看好，目前市場規模約為1.67億美元，預計2035年將增至40.4億美元。

六、政府重視養老產業發展。人口老齡化導致日本勞動力數量越來越少，迫使政府調整產業結構，第三產業特別是現代服務業受益快速發展。據相關統計數據，日本養老服務產業的發展與老年人口的增加成正比例關系，1970年日本正式進入老齡化社會，其養老服務產業開始萌芽，政府在這一時期大力鼓勵養老服務產業發展；進入80年代后，厚生省成立了老齡產業室，老齡商品和服務的供應商在厚生省和通產省指導下成立了老齡商務發展協會，逐漸形成一定產業規模；90年代形成成熟的養老產業市場，擁有一整套行業標準；進入21世紀之后，日本的老齡產業在市場規模、社會功能、從業人員的專業化和生產技術裝備的專門化等方面都高度發達，產業發展進入了擴張期，目前產業規模約為39兆日元，并以4%～5%的年增長率穩定成長，至2025年將成為擁有112～155兆日元（按現行匯率折合1兆美元上下）巨大規模的支柱產業。韓國政府在1999年根據《韓國保健產業振興法》設立了一個副部級國策研究機構——韓國保健產業振興院，隸屬于保健福祉部，其宗旨是培育韓國的醫療保健產業。該機構現有職員300余名，其中80%以上具有碩士和博士學位，正發揮著保健產業智庫的作用。2011年制訂了醫療綜合產業區發展計劃，由政府和民間共同投資1.1萬億韓元，打造2個尖端醫療產業區，其中的五松尖端綜合醫療園區位于韓國新行政區世宗市附近，已經具有相當規模。另外，日韓兩國利用其尖端醫療技術和良好服務優勢，正在大力發展觀光醫療產業，吸引國外高端客戶體檢治療康復。

在發展養老服務業方面，日韓同受中華文化影響，都非常重視家庭，他們在應對人口老齡化、發展養老服務業方面的經驗值得借鑒。

強化社區居家養老。學習日本養老機構小規模、多功能、連鎖化經營模式，以縣市區為單位集中發展3 至5處高水平大型養老機構，由其對公辦養老機構、鄉鎮敬老院進行托管，逐步向城市日間照料中心和農村幸福院延伸，依托大型機構層層托管形成城鄉社區養老服務網絡體系，同步實施“互聯網+養老”，形成線上線下相結合的OTO服務模式，推進社區居家養老一體化。

提升人才培養水平。養老服務專業人才數量少、層次低是制約山東養老服務業發展的突出因素，也是養老服務產品有效供給不足的重要原因。應促進日韓與山東相關院校、培訓基地、養老機構等開展合作辦學教學，進行多元化深層次的合作，提升養老服務專業建設和人才培養水平。

探索建立長期護理保險制度。隨著老齡化形勢日趨嚴峻，高齡化、空巢化和家庭小型化引發的老年人護理、生活照料等問題日益顯現，已成為社會廣泛關注的重要民生問題。要按照黨的十八屆五中全會部署要求，選擇部分經濟條件好的地區，借鑒日韓等國家和地區的實踐經驗，率先探索建立有效、可持續的長期護理保險制度。