抗日戰爭時期陜甘寧邊區的社會救助

侯衛剛

抗戰時期，由于戰爭頻繁、自然災害嚴重，大量的戰爭難民、災民紛紛逃難至相對處于和平環境中的陜甘寧邊區，加上邊區受到自然災害的民眾，以及邊區當地的老、弱、病、殘、幼和貧困煙民，需要社會救助形勢非常嚴重。當時的陜甘寧根據地受到嚴重封鎖、可耕土地資源貧乏、需要給養的軍隊、機關人員眾多。在這種情況下，執政根據地的中國共產黨分層分類、因人制宜的制定并實施了救濟貧民難民、優待軍屬、保障婦幼等多個方面的救助制度和措施，保障災難民的基本生活，得到人民群眾的擁護，為中國共產黨的建設和發展、為中國革命的勝利奠定了廣泛的民眾基礎。

一、制定政策、成立機構、保障社會救助有序開展

邊區政府十分重視社會救助工作，從制定政策、撥發款項、成立機構、組織人力物力等多個方面開展社會救助工作。從抗日戰爭開始的1937年起，陜甘寧邊區先后制定并通過了《抗日救國十大綱領》、《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》、《陜甘寧邊區施政綱領》、《抗日軍人優待條例》、《優待移民實施辦法》等一系列具體的法律法規，保障社會救助順利開展。

調整和設立專門機構，負責社會救助。1937年10月，西北辦事處司法內務部改組成民政廳。下設民政、社會保障、衛生三科，負責擁軍優抗、安置撫恤及掌理民事調節、賑災備荒、社會救濟、兒童保育、疾病防疫等社會保障事項；成立陜甘寧邊區總工會，并命令延安市政府會同該市工會組織成立職業介紹所，以方便外來難民貧民尋找職業；邊區還建立了難民收容所、抗敵后援會、撫恤委員會等等。依靠不斷完善和救助政策支持，依托救濟機構的有效工作，陜甘寧邊區的各項社會救助政策得以順利開展。

二、因人制宜采取救助措施

抗日戰爭時期，陜甘寧邊區政府需要救助對象的種類很多，有移民及難民、災民、抗屬、貧困居民、孤老病殘、兒童等，陜甘寧邊區政府針對不同的救助對象采取了不同的救助措施，保障他們的基本生活。

1.妥善安置移民及難民。針對大量的戰爭難民、災民涌入陜甘寧邊區的情況，邊區政府采取多種措施，救助移民及難民。一是制定并頒布《優待移民實施辦法》、《陜甘寧邊區優待移民難民墾荒條例》等政策，以幫助邊區內外各地難民貧民的順利遷移。當地政府在稅收、義務勞動、醫療衛生等方面對移民提供優惠措施。并在政治權利方面保證移民與一般居民平等的民主權利。二是劃定特定區域作為移民開墾區，幫助移民到達開墾區，并幫助移民解決耕地、住宿、糧食、種子、農具等問題。先后將延安、甘泉等七縣定為移民開墾區。據統計，從1937年～1945年，邊區各級政府共安置移難民63850戶。共計266619人。

2.實施政府賑災，發展互濟備荒，有效保障災民基本生活。陜甘寧邊區地處西北黃土高原，土壤貧瘠，氣候條件比較惡劣，自然災害經常發生，邊區也存在災民問題。針對災害導致大量災民的現象，邊區政府采取了撥糧籌款、借糧借貸、以工代賑、社會保險、建立義倉等一系列賑濟災民措施，幫助災民渡過難關。

3.軍人優恤救助工作占有突出地位。陜甘寧邊區為了激勵抗戰將士士氣，提升抗日部隊戰斗力。維護后方社會穩定，始終將撫恤抗日犧牲戰士、優待抗日軍人家屬和安置殘廢軍人、退伍軍人及老病弱抗日將士等救濟工作放在十分重要的位置。先后出臺了《陜甘寧邊區撫恤暫行辦法》、《邊區優待革命軍人烈士家屬條例》、《陜甘寧邊區復員方案》等一系列旨在消除軍人后顧之憂和家屬生活之慮的優撫安置政策，主要包括優待軍人、保護軍婚、撫恤殘廢、退伍安置和優待抗屬等救助舉措。這些舉措的實行維持了抗屬和退伍軍人的基本生活水平，促進了邊區社會的穩定；調動了群眾參軍參戰的積極性，提升了軍隊戰斗力。據統計，抗戰期間，邊區政府共安置退伍軍人1.5萬余人，優待抗日軍烈屬10萬余人。有80%以上的邊區群眾參加了各種抗日救國團體。

4.采取有針對性的方式救助貧困居民。陜甘寧邊區的貧困居民產生的原因各不相同，比如，因病、喪失勞動力致貧、吸食大煙致貧、因懶惰致貧等。邊區根據貧窮原因采取不同的救助方式，對因病、喪失勞動力致貧，采取政府救助，互助生產等方式進行救助。對吸食大煙致貧的，通過改造、輿論引導，制定法律法規等方式，幫助煙民戒煙，扶助其生產與生活，從而使大部分煙民擺脫了煙毒的危害。自食其力。對于因懶惰致貧者，開展改造二流子運動等方式，促使他們脫貧。

5.孤老病殘、兒童予以特殊照顧。孤老病殘、兒童是一個特殊的群體，他們沒有勞動能力，需要特殊的救助方式。邊區政府采取區別對待的方式對他們進行救助：有生產資料而無勞動能力的，通過發動群眾或組織代耕隊的方式予以幫助；對無生產資料也無勞動能力的，則發給一定的賑款、賑物。此外，邊區還建立養老院，有效救助無依靠的老人；設立“陜甘寧邊區難童教養院”對遭受戰爭災害的難童進行“統一收養，培植成人，將來為人民服務”。

三、陜甘寧邊區社會救助的作用及不足

陜甘寧邊區的社會救助直接關系到邊區的穩定與發展，是政權建設的重要部分。邊區政府開展的各項社會救濟工作。取得了巨大的成效，基本上保障了邊區人民的生活需要，使邊區人民生活水平有了一定的提高。社會安定，邊區出現了“沒有乞丐，沒有失業工人”的良好局面。邊區的社會救助政策穩定了社會，贏得了民心，陜甘寧政權得到了廣大農民和工人的擁護，人們積極參軍、籌集物資，支持陜甘寧邊區政權建設。

當然。由于抗日戰爭時期主客觀條件的限制，特別是陜甘寧邊區財政也十分緊張的現實情況。黨和邊區政府制定的社會救助措施及其實施難免也存在一些不足之處。比如，抗戰初期對社會救助事業重視程度不夠，對災難民形勢估計不足，安置沒有統一規劃；以“不餓死一個人”為目標的社會救助低層次性；醫療衛生救助方面能力有限等等，但執政陜甘寧邊區的中國共產黨不斷拓展救助渠道，采取多種救助形式，保障了邊區社會的穩定發展。

四、陜甘寧邊區社會救助對當前社會救助政策的影響

陜甘寧邊區推行的社會救助措施，雖然是在革命斗爭年代施行的，但對于今天的社會救助工作，同樣具有重要的啟示意義。2014年5月1日，《社會救助暫行辦法》正式施行，這是我國第一部統籌各項社會救助制度的行政法規，將已有的成功社會救助做法上升為法規制度。使各項社會救助有法可依，為今后履行救助職責、規范救助行為提供法律依據和法律保障。同時，也為保障受助對象基本生活、解決急難問題構建起完整嚴密的安全網。從這部法律中間，我們不僅可以看到陜甘寧邊區社會救助工作的一些繼承，還可以看到社會救助工作的改進和發展。

1.管理機構方面。陜甘寧邊區負責社會救助的機構是民政廳，下設民政、社會保障、衛生三科，統籌管理邊區社會救助工作。現行《社會救助暫行辦法》規定國務院民政部門統籌全國社會救助體系建設。國務院民政、衛生計生、教育、住房城鄉建設、人力資源社會保障等部門，按照各自職責負責相應的社會救助管理工作。從中，我們可以看到，民政部門在社會救助工作中承擔重要角色是一脈相承的，但現行的管理機構因為分工的原因，職責更加的明確。

2.社會救助內容方面。陜甘寧邊區社會救助工作包括擁軍優抗、安置撫恤及掌理民事調節、賑災備荒、社會救濟、兒童保育、疾病防疫等事項。現行的社會救助工作包括最低生活保障，特困和受災人員、醫療、教育、住房助、就業、臨時等多個救助方面。從中我們可以看到一些變化，抗日戰爭時期。軍人優恤救助工作占有突出地位：戰爭難民是需要特殊照顧的群體。現在處于和平年代，客觀條件的變化，這兩項內容被取消。現行的社會救助工作更加的細化，對每個救助內容規定了明確的工作環節和方法。突出了社會救助的細致細化，救助范圍更加全面。

3.救助原則方面。現行社會救助制度堅持的要給基本原則是：托底線、救急難、可持續，與其他社會保障制度相銜接，社會救助水平與經濟社會發展水平相適應。其目的是保障公民基本的生活、醫療、衛生、教育等基本生活權利。陜甘寧邊區救助原則“不餓死一個人”為目標，這是與邊區政府財政經濟狀況相一致的一個保障目標。兩者都體現了一個基本原則：社會救助水平與經濟社會發展水平相適應。

4.鼓勵社會力量參與，健全違法違紀責任追究機制是現行社會救助的新亮點。現行救助制定明確規定“國家鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創辦服務機構、提供志愿服務等方式，參與社會救助。”同時對濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等七種行為提出了明確的責任追究要求。這是陜甘寧邊區社會救助中所沒有的，也是新的《社會救助辦法》的一個新亮點。