小產權房法律地位探析

聶亮

摘要：全國城市人口的急速增加致使當今房價迅速上升，越來越多的迫切需要住房的城市居民因負擔不起高額房價，不得已將目光投向價格低廉且交易簡單的農村小產權房。但由于法律并不承認小產權房的合法性，因此導致大量購房人的權益無法保障。本文從經濟和制度兩個層面分析了小產權房產生的原因，并從實證和法理兩個角度論述了小產權房的違法性，最后提出解決對策，避免更多購房者的利益損失。

關鍵詞：小產權房；法律地位；探析

中圖分類號：DF0-052 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2016）31-0073-02

價格較低的小產權房，在產生、交易方面均屬違法行為，既要保證經濟的快速發展，又要遵循法律制度，小產權房已成為我國在城市化建設過程中急需解決的問題。

一、小產權房的界定

（一）小產權房的概念

小產權房是相對于大產權房而言的，是一種特殊權屬狀態下的房屋。孫憲忠認為，小產權自古就有，它泛指一切沒有獲得完整所有權的房屋。在我國當前的形勢下，小產權房主要是指在農村集體所有土地上建設，并向組織成員外居民銷售的房屋。小產權房無法在城市房屋管理主管部門登記并取得產權證書。

（二）小產權房的特征

1.小產權房的土地使用權具有不合法性。我國土地實行公有制，分國家所有和集體所有。城市土地屬國家所有，農村和城市郊區的土地，除屬國家所有部分外，均屬農村集體經濟組織集體所有。我國對農村土地實行嚴格的用途管制政策，對于非農業建設，農村集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓、出租，任何單位和個人在各項土地進行建設使用前，必須依法申請使用國有土地，小產權房一般建設在集體土地之上，根據我國房地一體主義的立法原則，實行房隨地走和地隨房走，如果將建設在集體土地上的房屋出售給本集體經濟組織成員意外的其他居民，則導致土地使用權的轉移，這將嚴重違反我國現行法律的規定。

2.小產權房的房屋產權具有無序性和不完整性。小產權房的興建沒有經過集體規劃，施工隊伍和房地產開發商沒有經過監督和審查，用途也沒有通過國家的審核，無法從國家獲得相應的房產證。因此買賣雙方無需簽訂合同，達成口頭上的一致便可完成交易，這是導致即使國家禁止小產權房的交易，但其交易依舊活躍在整個房地產交易之中的原因。

3.價格水平低廉，具有經濟性。小產權房所用材料較劣質，無需經過程序的審核，減少了一部分成本與手續費，房價比一些大產權房低很多，甚至繳納的費用和大產權房的首付等同。許多居民為了保障自己和家人最基本的生活需求，即使知道小產權房沒有國家法律的保障，得不到法律的保護，也冒險去購買小產權房。

二、小產權房產生的原因及其法律地位分析

（一）小產權房屢禁不止，大量產生的原因

1.經濟原因。隨我國城市化進程飛速發展而涌向城市的務工人員，增大了房地產的剛性需求。進城務工人員和部分城市居民中，中低收入者占到一半以上，他們無力承擔高額的房價，但為滿足住房要求，不得已將目光轉移到城郊結合地帶價格相對低廉的小產權房，所以小產權房和商品房價格的懸殊推動了小產權房的產生。

2.制度原因。農村的土地屬農村集體經濟組織成員集體所有，農村土地直接入市存在著法律上的障礙，農村土地要想成為建設用地必須通過國家征收的方式實行土地的所有權由農村集體所有轉變為國家所有才能實現，為了保護和充分利用有限的土地資源，我國實行嚴格的農村土地用途管制，國家對農村集體土地的征收必須是為了公共利益的需要，僅僅以居住為目的征收農村集體土地，很難說是為了公共利益的需要。所以，農村集體土地上建設的小產權房在我國現行的法律制度框架之內上市交易困難重重，這正是小產權房就是小產權房的原因。

（二）小產權房的法律地位分析

1.小產權房的社會效應。（1）積極影響。第一，在商品房的價格壓力和供需矛盾的作用下小產權房應運而生。小產權房價格低廉且交易簡單，能夠更好地平抑房價，對促使我國房地產市場回歸理性有一定的影響。第二，小產房能夠吸引更多的城市居民到城鄉結合部的農村，改變我國長期以來農村勞動力和人才不斷外流的狀況，對于提高了城鄉結合地區的農村勞動力的結構和整體素質有積極影響，小產權房的建設有利于新農村建設，為農村帶來新的發展機遇，加快農村的城鎮化步伐和新農村建設的步伐。（2）消極影響。第一，小產權房大規模的增長會對有限的土地資源的保護和利用帶來沖擊。由于集體土地價格低廉，小產權房開發商在賺錢動機的驅使下，往往在利用集體土地時修建大量的豪華別墅、高爾夫球場等休閑設施等方法攫取更大的利潤，這必將造成土地資源的巨大浪費，給我國嚴守18億畝耕地紅線造成了巨大的壓力，也必將威脅到我國的糧食安全。第二，對現有房地產市場秩序造成沖擊。相對于擁有完全產權的商品房來說，價格低廉的小產權房大量出現，勢必會對房地產市場的正常交易秩序造成干擾。在大量的已建成的商品房賣不出去，空置的商品房存量不斷增加的情況下，房地產開發企業在資金回籠方面可能就會出現問題，導致其資金鏈斷裂，從而出現房地產開發企業倒閉等現象。這無疑會影響到我國的經濟的健康發展。第三，不利于小產權房購房者權益的保護。根據我國物權法相關規定，不動產產權的享有以等級為公示方式權利，房屋登記管理部門不動產登記簿上面登記的權利人是不動產的權利人，登記為何種權利，該權利人就享有什么權利。由于小產權房由于自身不具備相關登記條件，不可能在房屋登記管理部門登記注冊，這會導致購買者得不到法律的有效保護。

2.小產權房的法律地位分析。第一，我國現行法律規范不承認小產權房的合法性。《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規定表明，集體土地只能由集體組織成員來使用，集體組織以外的成員必須申請使用國有土地，限制了集體土地只能用作鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設的非農業建設。第六十三條明確禁止農民把集體土地轉讓給城市居民，限制了土地所有權的轉讓。小產權房是建設在集體土地之上的，法律限制了集體土地只能用于集體成員，本集體經濟組織之外的成員無法使用。這些法律都足以充分說明小產權房的不合法性。第二，國家政策不承認小產權房的合法性。2010年國務院責成國土資源部、住房和城鄉建設部牽頭，成立專門領導小組，負責小產權房的摸底和清理工作。就小產權房問題，國務院要求：一是所有在建及在售的小產權房必須全部停建和停售。2011年11月，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部聯合下發《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》提出，要嚴格規范農村集體土地確權登記發證行為，嚴禁搞虛假土地登記，嚴禁對違法用地未經依法處理就登記發證。《意見》明確規定，“對于借戶籍制度改革或者擅自通過‘村改居等方式非經法定征收程序將農民集體土地轉為國有土地、農村集體經濟組織非法出讓或出租集體土地用于非農業建設、城鎮居民在農村購置宅基地、農民住宅或‘小產權房等違法用地，不得登記發證。對于不依法依規進行土地確權登記發證或登記簿規范造成嚴重后果的，嚴肅追究有關人員責任”。目前國家要求各地對農村集體土地進行確權登記發展，但是對小產權房違法用地不允許發證，小產權房不受法律保護。第三，從法理上講，小產權房是一個關系吃飯和居住條件改善的問題，其出現本身就是居住條件的改善，但是大量產生勢必擠占農業用地，如不加以限制，將會導致農業用地大量流失，不承認小產權房的合法性體現了立法者在“吃飯”問題和“改善居住條件”問題上的價值選擇。

三、小產權房的處理對策

（一）嚴格禁止新開發建設小產權房

小產權房是在我國住房改革過程中出現的，雖有一定的合理性，但其本身就不具有合法性，所以，在出臺新的政策與法律條文前，必須對新小產權房的開工建設進行嚴格禁止，土地管理部門等執法部門應當嚴格執法，以確保現行法律的有效落實，堅決遏制小產權房的泛濫的勢頭。

（二）針對現存的小產權房，可以采取區分購買者的情況，分類審視，核發不同的產權證書的辦法解決

第一，購房者若符合國家關于經濟適用房或限價房相關購買規定條件，相關部門才可核實并發放經濟適用房或限價房的所有權證書。相應的，該類房屋以后的出租、轉讓等活動也需按照國家相關規定進行。

第二，若購房者補繳了土地出讓金及相關稅費，相關部門便可核實并發放一般的房屋所有權證書。該房屋也隨之轉為普通商品房。購房者的居住、出租、轉讓等活動便可自有合法，同時房屋在通過市場流通轉讓時也不會再受到任何限制。

第三，若該小產權房屋既不符合國家相關規定，購買者也未補繳土地出讓金及相關稅費，發證機關只能核發特殊房屋所有權證。持證人只能自己居住，但在未來變更房屋所有人時，應補繳這部分費用。

（三）拆除嚴重違法的小產權房屋

若小產權房屋已非法侵占了基本農田，使耕地遭受到破壞的，應責令拆除并恢復耕地原狀。對于影響到防洪泄洪、對國防安全構成危害或對生態環境造成嚴重破壞的小產權房屋，也應一并拆除。

總之，小產權房是我國住房改革的特定環境及歷史條件下的產物，為維護社會穩定，小產權房問題必須被積極、妥善、穩步的解決。短期可緩解城市住房壓力，長期可改革我國現行土地制度中不合理的部分，完善土地制度的改革。我們要相信，隨著不斷的探索，法治化進程的完善，必將圓滿解決小產權房問題。

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