產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)從事PPP項目的主要環(huán)節(jié)探究

◎ 周雪飛（西南聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所，成都610041）

產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)從事PPP項目的主要環(huán)節(jié)探究

◎ 周雪飛（西南聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所，成都610041）

自2013年P(guān)PP（政府和社會資本合作）項目在我國“自上而下”力推以來，推廣應(yīng)用步伐不斷加快，已呈“星火燎原”之勢：根據(jù)財政部PPP中心統(tǒng)計，截至2016年3月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目7721個，總投資87802.47億元。以執(zhí)行階段項目數(shù)與準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行等3個階段項目數(shù)總和的比值計，入庫項目的落地率為21.7%。而在眾多PPP項目中，目前大部分還處于項目識別階段，約占總數(shù)的78%。這一方面說明PPP項目的落地實施有待加強跟進(jìn)，另一方面也顯示出PPP咨詢市場存在巨大需求空間，前景廣闊、方興未艾。

正因為此，作為“促進(jìn)公共資源、產(chǎn)權(quán)要素優(yōu)化配置，服務(wù)國企國資改革，秉承公益性、市場化理念”的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)，理應(yīng)充分彰顯公共性、公有性、公益性的特征，著力發(fā)揮公信力高、規(guī)范性好、市場化功能強的優(yōu)勢，積極引入包括民營企業(yè)在內(nèi)的社會資本參與PPP項目，進(jìn)而推動混合所有制經(jīng)濟在新常態(tài)下的更好更快發(fā)展。

1　PPP模式本質(zhì)上是一種混合所有制經(jīng)濟形式

所謂PPP模式本質(zhì)上是一種混合所有制經(jīng)濟形式，即“混合制、融合式、共享型”的經(jīng)濟表現(xiàn)形態(tài)：政府和社會資本平等合作、共擔(dān)風(fēng)險、分享利益（全社會的公共利益、社會資本方等的個體利益），促進(jìn)不同屬性資本之間的融合，形成政府性投資領(lǐng)域參與主體多元化、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)市場化提供的格局。可以說，PPP模式是創(chuàng)新財政投入方式、拓展政府投融資渠道、改進(jìn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給方式、優(yōu)化公共資源配置的重要手段和工具。

需要指出的是，無論在“PPP模式中的社會資本退出渠道選擇”上，還是“支持國有企業(yè)以市場公允價格處置企業(yè)資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換”中，以及“著力引導(dǎo)民營企業(yè)組合民間資本，培育一批特色突出、市場競爭力強的大企業(yè)集團”方面，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)均被賦予了新的使命、歷史重任（參見表一）。

表一：近期有關(guān)產(chǎn)權(quán)市場新使命任務(wù)的文件及會議一覽表

毋庸置疑，優(yōu)化公共資源配置、服務(wù)國企國資改革、促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟發(fā)展，為不同屬性資本形態(tài)的轉(zhuǎn)換、組合提供平臺支撐，正是產(chǎn)權(quán)市場、交易機構(gòu)的重要功能和應(yīng)有之舉。可以說，長期以來的公有性和公益性屬性、市場化運作、交易方式不斷創(chuàng)新、信息發(fā)布公開透明，使得產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)與PPP模式產(chǎn)生了多重交集，能夠形成有效對接。

2　產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)從事PPP項目的主要環(huán)節(jié)與切入點

2.1PPP項目的主要環(huán)節(jié)

通常，PPP項目的完整、全程操作，包括項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交等五個環(huán)節(jié)、階段（見圖一）。

圖一：政府和社會資本合作項目操作流程圖

2.1.1項目識別：關(guān)鍵點是“物有所值評價和財政承受能力論證”。國際經(jīng)驗表明，項目適用PPP模式的前提條件是進(jìn)行“物有所值評價”。目前國內(nèi)按照相關(guān)要求，擬采用PPP模式實施的項目，應(yīng)在項目識別或準(zhǔn)備階段開展物有所值評價。①對部分政府付費或政府補貼的項目，通過物有所值評價后還要根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，開展“財政承受能力論證”。②換言之，納入政府和社會資本合作（PPP）指導(dǎo)目錄的項目，只有通過“物有所值評價和財政承受能力論證”，方可進(jìn)行項目準(zhǔn)備。由此，PPP項目識別中“物有所值評價和財政承受能力論證”成為關(guān)鍵節(jié)點。

所謂物有所值評價，指與政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的傳統(tǒng)模式相比，社會資本參與能有效降低項目全生命周期成本、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量效率，是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。而財政承受能力論證則是指識別、測算政府和社會資本合作項目的各項財政支出責(zé)任，科學(xué)評估項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。

無論物有所值評價還是財政承受能力論證工作，均由“財政部門（或PPP中心）會同行業(yè)主管部門”共同負(fù)責(zé)開展，且強調(diào)“積極利用第三方專業(yè)機構(gòu)和專家力量”，“必要時可通過政府采購方式聘請專業(yè)中介機構(gòu)協(xié)助”。

2.1.2項目準(zhǔn)備：重點在于編制PPP項目實施方案。項目準(zhǔn)備階段，主要圍繞“PPP項目實施方案編制”來展開工作。PPP項目實施方案由政府指定的項目實施機構(gòu)負(fù)責(zé)組織編制，具體內(nèi)容包括：項目概況、風(fēng)險分配、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)（項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關(guān)配套安排）、合同體系管理、采購方式選擇。其中，項目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。項目回報機制則重在明確社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。

2.1.3項目采購、執(zhí)行與移交：選擇合作伙伴，實施融資方案，進(jìn)行項目移交。

（1）項目采購：確定采購方式，發(fā)布采購信息。PPP項目采購屬于政府采購范疇，應(yīng)按《政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行。本環(huán)節(jié)主要由項目實施機構(gòu)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇、確定適當(dāng)采購方式（包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購），發(fā)布采購信息。

（2）項目執(zhí)行：融資方案實施，建設(shè)運營信息披露。項目融資具體由社會資本或項目公司負(fù)責(zé)，具體包括融資方案設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。項目建設(shè)、運營等相關(guān)信息，則由政府、社會資本或項目公司依法公開披露，以保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。

（3）項目移交：社會資本退出，進(jìn)行項目移交。PPP項目建設(shè)運營期結(jié)束，社會資本退出時應(yīng)當(dāng)進(jìn)行項目移交。在此過程中，項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)代表政府收回項目合同約定的項目資產(chǎn)。

2.2產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的切入點

2.2.1為PPP項目提供全方位的咨詢服務(wù)。作為第三方獨立的專業(yè)中介組織，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)無疑應(yīng)當(dāng)參與、能夠承擔(dān)PPP項目識別階段的“物有所值評價”和“財政承受能力論證”咨詢服務(wù)，通過召集、組織包括財政、資產(chǎn)評估、會計、金融等經(jīng)濟方面專家，以及行業(yè)、工程技術(shù)、項目管理和法律方面專家在內(nèi)的“物有所值定性評價專家組”開展相關(guān)工作，完成物有所值和財政承受能力論證的專家咨詢、報告撰寫等具體事項。而在PPP項目準(zhǔn)備階段，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)同樣可以為項目實施機構(gòu)提供包括“運作方式選擇、融資方案設(shè)計、法律顧問咨詢、市場化方式選擇合作伙伴”在內(nèi)的“編制項目實施方案”等一攬子服務(wù)。

概言之，在PPP項目識別與準(zhǔn)備階段，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)完全可以作為PPP咨詢服務(wù)機構(gòu)，為財政部門、行業(yè)主管部門、項目實施機構(gòu)提供“綜合性、全方位、一攬子”的PPP項目咨詢服務(wù)。

2.2.2為PPP項目征集合作伙伴、向社會資本方提供融資支持服務(wù)。步入PPP項目采購階段，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)可以充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)市場交易平臺的信息集聚和資本集聚功能，按照《政府采購法》等法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定要求進(jìn)行項目采購信息發(fā)布，選擇并實施相應(yīng)采購方式來“征集合作伙伴”，在綜合評估項目合作伙伴“專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實力”等因素基礎(chǔ)上，擇優(yōu)選擇“誠實守信、安全可靠”的合作伙伴作為PPP項目最終確定的社會資本方。

而在PPP項目執(zhí)行階段，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)則應(yīng)根據(jù)項目準(zhǔn)備階段作出的“融資方案設(shè)計”，著力為社會資本方提供“融資支持服務(wù)”：召集銀行等金融機構(gòu)尤其是PPP融資支持基金，通過貸款發(fā)放、股權(quán)投資等方式，來滿足PPP項目的融資需求；在“項目公司增資擴股或通過購買原國有股權(quán)方式取得項目公司股權(quán)”的PPP項目中，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)則應(yīng)充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)市場“增資擴股”、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等產(chǎn)權(quán)融資優(yōu)勢，通過“國有資產(chǎn)資本化”、“不同資本形態(tài)轉(zhuǎn)換”等方式，為PPP項目提供融資支持。

2.2.3為PPP項目中社會資本退出提供平臺、渠道支撐。當(dāng)PPP項目合同約定期滿、步入項目移交環(huán)節(jié)時，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)則要根據(jù)相關(guān)文件要求，積極為社會資本的退出提供平臺、渠道支撐。這其中，對于合同到期、國有股東或國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門通過回購方式受讓項目公司股權(quán)的PPP項目，實際操作中涉及國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的公開交易業(yè)務(wù)，原本就是產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的優(yōu)勢和強項。

而針對社會資本“不可能長時間持有PPP項目資產(chǎn)”的現(xiàn)實情形，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)則可考慮以產(chǎn)權(quán)市場為依托設(shè)立“PPP項目資產(chǎn)交易中心”，在方便社會資本中途退出的同時，也籍此通過市場化機制約束其嚴(yán)格履約，提高建設(shè)運營質(zhì)量。

3　 產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)從事PPP項目的具體措施建議

3.1全面熟悉相關(guān)法律法規(guī)及政策文件，嚴(yán)格執(zhí)行PPP項目操作規(guī)程

PPP項目的操作、實施過程，涉及諸多法律法規(guī)如《預(yù)算法》、《合同法》、《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》，以及正在推進(jìn)中的PPP立法（財政部主導(dǎo)）、特許經(jīng)營立法（國家發(fā)改委主導(dǎo)），還有一系列的政策文件、操作指南、管理辦法等。而在PPP項目推廣應(yīng)用中，財政部和地方各級財政部門的要求越來越嚴(yán)、操作更加規(guī)范：只有符合要求的項目才能給予相應(yīng)財政補貼，并且獲得PPP融資支持基金的股權(quán)投資。

因此，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)從事PPP項目，首先應(yīng)當(dāng)全面熟悉、深入了解與PPP項目有關(guān)的法律法規(guī)及政策文件等，具體實施中嚴(yán)格執(zhí)行操作流程，每一步、各環(huán)節(jié)都要“按照要求，規(guī)范操作，環(huán)環(huán)相扣，落實到位”，以便“切實保障項目選擇的適當(dāng)性、交易結(jié)構(gòu)的合理性、合作伙伴選擇的競爭性、財政承受能力的中長期可持續(xù)性和項目實施的公開性，確保項目實施質(zhì)量”③。

3.2整合內(nèi)外資源，積極申報并力爭進(jìn)入當(dāng)?shù)啬酥寥珖腜PP咨詢服務(wù)機構(gòu)名錄

產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)作為第三方專業(yè)中介組織，具有良好的社會信用、突出的專業(yè)優(yōu)勢、較強的創(chuàng)新意識。由于了解、掌握政府和社會資本合作的相關(guān)政策、規(guī)章，在項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等方面具備咨詢服務(wù)能力，因此產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過全面整合內(nèi)外資源、形成專門的“PPP項目專家團隊”，積極申報、爭取早入當(dāng)?shù)亍癙PP咨詢服務(wù)機構(gòu)名錄”乃至全國“PPP綜合信息平臺機構(gòu)庫”，為全方位開展“PPP項目咨詢服務(wù)”奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。

3.3形成有效對接，全程參與體系及PPP項目綜合業(yè)務(wù)平臺

PPP項目的信息發(fā)布要求“全程公開透明、接受社會監(jiān)督”，為此財政部建立了全國PPP綜合信息平臺并于2016年2月29日首次公開披露全國PPP項目信息。PPP綜合信息平臺按照項目庫、機構(gòu)庫和資料庫實行分類管理，且明確要求：未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預(yù)算安排支出責(zé)任。④

因此，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)從事PPP項目，要著力構(gòu)建“PPP咨詢服務(wù)—合作伙伴選擇與融資方案實施—項目移交和社會資本退出”，全程參與體系及PPP項目綜合業(yè)務(wù)平臺。在此過程中，產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)應(yīng)主動與全國PPP綜合信息平臺、地方各級（省市縣）PPP項目庫形成有效對接，從中選取具體項目開展全方位的PPP項目咨詢服務(wù)；將自身建立的“投資人庫”與PPP項目“征集合作伙伴”有機結(jié)合起來，及時公開發(fā)布PPP項目采購信息，更為有效地選擇、確定合適、恰當(dāng)?shù)纳鐣Y本方；積極與PPP融資支持基金等銜接、溝通，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)融資的資本市場功能特長，實現(xiàn)PPP項目“社會資本方”和金融機構(gòu)之間的融資供求有效對接；發(fā)揮產(chǎn)權(quán)市場的流轉(zhuǎn)平臺優(yōu)勢，通過“PPP項目資產(chǎn)交易中心”的運行，為社會資本方提供更為順暢、有效的退出渠道。

特別需要指出的是，全國各地的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)應(yīng)當(dāng)借助新一代信息技術(shù)、資產(chǎn)電商平臺等先進(jìn)手段方式，在異地項目的操作實施過程中“整合資源，共享收益，產(chǎn)生合力”，進(jìn)而形成產(chǎn)權(quán)市場、交易機構(gòu)在PPP項目推廣應(yīng)用中的“規(guī)模效應(yīng)，全域合作，行業(yè)共贏”有利格局。

（作者系西南聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所產(chǎn)權(quán)研究院副院長）

①《PPP物有所值評價指引》，財政部，2015年12月18日

②《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，財政部，2015年4月7日

③《關(guān)于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》，財政部，2015年12月8日

④《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》，財政部，2015年12月18日