我國新行政訴訟法檢察監督制度之初探

王茂武

摘要：2014年第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會通過了關于修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定。新修改的《行政訴訟法》將于2015年5月1日正式施行。該決定對行政訴訟中的檢察監督制度作了相應的修改，在一定程度上使行政訴訟中的檢察監督制度得到了完善，本文將對該制度進行初步的分析和探討。

關鍵詞：新行政訴訟法；檢察院；監督；制度

“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”，是我國行政訴訟制度所確立的一項基本原則。自行政訴訟法實行以來，檢察機關也發揮了在現有法律框架下的監督職能。然而，隨著法治進程的不斷深入和社會的不斷發展，行政訴訟檢察監督無論是在現有立法還是在檢察實踐上均呈現出諸多不足，亟待完善。

一、我國行政訴訟檢察監督的工作現狀

我國行政訴訟法在實踐中存在的問題主要表現在以下幾個方面：一是人民法院收案少。一些基層法院甚至中級法院的行政審判庭甚至未受理過行政案件，形同虛設。二是原告方撤訴率過高。撤訴本是原告的一項訴訟權利，但引起撤訴的原因卻是多種多樣的。實際情況是，被迫撤訴的非正常撤訴占相當比例，有損法律的尊嚴和廣大人民群眾的切身利益。三是行政案件審理過程中違反法定程序的現象嚴重，極大的損害了司法的權威。有的法院礙于被告情面，不公開審理，不許群眾旁聽；有的任意剝奪原告合法的訴訟權利；還有的違反行政訴訟法關于舉證責任的規定，肆意加重原告的舉證責任等等。

二、對新《行政訴訟法》關于行政訴訟中檢察監督權規定的分析

1.這次的《行政訴訟法》對于行政訴訟中的檢察監督權的修改幅度相當之大，在檢察監督權介入行政訴訟方面有了很大的進步

第一，將人民檢察院在行政訴訟中提起抗訴的情形具體化，使其在實踐操作的可行性大大提高。新法規定“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第九十一條規定情形之一，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴。”“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第九十一條規定情形之一，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”現行《行政訴訟法》對于檢察院抗訴情形的規定十分模糊和簡單，使人民檢察院在實踐中的可操作性大大降低。新法對此的修改在很大的程度上對檢察院監督權的行使有很大好處。

第二，規定了檢察院在行政訴訟中的檢察建議權。并且也明確了檢察機關行使檢察建議權的具體情形，檢察建議權有了實際操作的可能性。新法規定“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第九十一條規定情形之一，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議。”從該條文中可以看出，有權提出檢察建議的主體是同級人民檢察院。這樣的規定有利于同級檢察院對同級人民法院的監督，目的是可以有效的督促人民法院依法提起審判監督程序。

2.雖然，由于《行政訴訟法》的修改，檢察監督權的行使狀況將得到很大的改善。但是，有一些問題依然存在

第一，在行政訴訟中檢察監督的范圍仍然過于狹窄。首先，由于行政訴訟受案范圍狹窄以及行政相對人對訴累的畏懼直接導致了我國行政訴訟案件相對較少。因此，一部分主體在受到行政機關的違法行為或不作為的侵害時，不能進入到行政訴訟當中去，無法通過行政訴訟來維護自身的權益。其次，由于行政機關干預行政訴訟的情況非常普遍，致使行政訴訟的撤訴率高，檢查監督無從進行。

第二，檢察院對行政訴訟中的檢察監督權的行使不積極。雖然新修改的《行政訴訟法中》對檢察院應該抗訴的情形作了具體的規定。但是，在自由裁量范圍內的案件，檢察院不會有積極性去行使檢察監督權。“重刑輕民”的現象在我國司法機關普遍存在，檢察院也不例外。檢察院的工作重心一般都落在了刑事案件上，對刑事訴訟的監督力度不可謂不大，檢察機關在刑事訴訟中承擔了不可或缺的重要職能，但是對于行政案件的監督就顯得力度不足。檢察院對行政訴訟的監督在實務中就顯得無關緊要。

三、行政訴訟法修改對行政訴訟檢察監督的完善

1.立法完善，以拓寬行政訴訟檢察監督的范圍

《行政訴訟法》的第64條表明，行政訴訟檢察監督權利使用的范圍在于對人民法院生效裁判的抗訴監督。而《行政訴訟法》的第10條卻表明，行政訴訟檢察監督不僅僅局限于對行政訴訟結果的抗訴與監督，還體現在整個行政訴訟過程中的檢察。對比兩者，對整個行政訴訟過程的監督對于人民法院的制約有著更強烈的效應，同時，其還在一定程度上拓展了行政訴訟檢察監督的范圍。而監督范圍的擴展對于降低人民法院裁判錯誤率，維護法律公正性以及增強監督權威性都有著重要的意義。

2.監督方式完善，以增強檢察監督的可操作性

事實上，我國現有法律賦予我國行政檢察機關行政抗訴職能的權利是比較薄弱的。而其不僅制約著我國行政檢察機關的權利，其還限制了我國行政檢察機關的監督方式。因此，現今行政訴訟法的修改應當通過各種檢察監督的實踐，來為檢察機關拓展檢察監督的方式，從而增強其行政訴訟檢察監督的可操作性。

（1）賦予檢察機關提起行政訴訟的權力。目前，我國尚無檢察機關對行政案件提起訴訟的法律依據，但是，從現實需要來看，需要立法賦予檢察機關對行政案件提起訴訟的權力。

（2）建立檢察機關參與行政訴訟的制度。在行政訴訟中，法院的審判活動是整個訴訟活動的中心，審判是否合法、判決是否公正，是行政訴訟活動的關鍵所在。根據現行法律，檢察機關對行政訴訟進行監督的方式僅限于抗訴，也就是行政審判活動結束后的“事后監督”，而不存在行政審判活動進行當中的“事中監督”。

3.案源挖掘，以暢通行政訴訟申訴的渠道

行政檢察機關所檢察監督的案件貧乏的原因之一在于其對法院行政訴訟案件情況的不了解。因此，要讓檢察院與法院之間具有良好的協作性，從而讓檢察院挖掘到行政監督案件的案源。同時，案源的增多使得處于弱勢地位的原告的申訴渠道也相應拓寬、暢通了，其對于當今我國行政訴訟當事人申訴難的困擾得到了有效解決，從而樹立了我國行政訴訟檢察監督的權威性。