發揮人力資源社會保障部門在扶貧開發中的重要作用研究

高亞春　戰夢霞　高炳安

《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》提出“加大對革命老區的扶持力度”“國家對貧困地區的革命老區縣給予重點扶持”，這就為革命老區和國家連片扶貧區的扶貧開發工作指明了方向。習近平總書記高度重視扶貧工作，多次要求一定要打贏全面建成小康社會的扶貧攻堅戰。為落實中央領導關于做好革命老區和國家連片扶貧區有關指示精神，中國勞動保障科學研究院調研組赴廣西Y縣和D縣對人力資源社會保障扶貧開發工作開展了實地調研，深入了解了Y縣和D縣的人力資源社會保障扶貧情況，以及人力資源社會保障幫扶開發遇到的瓶頸和存在的主要問題，最后針對發揮人力資源社會保障部門在貧困地區精準扶貧中重要作用提出對策建議。

一、人力資源社會保障扶貧工作取得的主要成效

（一）通過實施人才政策，增強貧困地區的人才智力支持

調研發現，各地通過實施人才政策，為扶貧開發工作提供了強大的人才智力支持。廣西D縣認真落實“引導高校畢業生到城鄉基層就業、鼓勵小微企業吸納就業、激勵高校畢業生自主創業、就業服務和就業援助”等政策要求。同時，充實鄉鎮扶貧開發人員力量，選派大學生村官支持扶貧工作，落實好管理服務政策，讓選派人員成為推動全縣扶貧開發工作的重要力量。Y縣根據《關于開展2014年農村勞動力轉移就業帶頭人和農村勞動力創業帶頭人培養評選工作的通知》文件精神，開展了“雙千”培訓評選工作，評選出農村勞動力轉移就業帶頭人和農村勞動力創業帶頭人.

（二）通過實施就業和培訓政策，推動貧困人口就業創業

通過在貧困地區實施積極的就業政策，助推貧困地區勞動力的就業創業能力。廣西D縣切實采取有效措施開展職業技能培訓，積極與縣扶貧辦等多個部門合作，整合資源，分級分類開展職業技能培訓。如大力實施農民工技能提升培訓工程、“兩后生”（初中、高中畢業后學生）成才培訓工程以及企業在崗職工培訓工程等六大職業技能培訓工程。采取與企業合作辦學、送教上門等培訓方式，實現農村勞動力技能培訓轉移就業與企業需求對接，提高就業。

（三）通過加大社會保險幫扶力度，增進貧困百姓福祉

以廣西Y縣為例，五項社會保險的參保人數不斷增加，覆蓋面逐步擴大。Y縣還采取了強有力的措施，實施城鎮居民基本醫療保險，同時簡化參保對象醫療費報銷手續，及時落實參保對象享受醫療待遇，受益的參保居民對象越來越多。

（四）通過建設基層公共服務平臺，公共服務水平明顯提升

調研發現，各地都加大了基層公共服務平臺建設的投入力度，公共服務水平有了明顯的提升。廣西D縣建成了連同城鄉的就業信息網絡體系，共投資規劃建設社會保障和公共就業服務項目11個。Y縣還加強了政策保障，解決公共服務管理問題，推進公共服務配套設施建設。

二、人力資源社會保障扶貧工作的瓶頸問題分析

（一）資源環境約束，貧困地區產業發展嚴重不足

在Y縣和D縣調研的過程中，課題組了解到，許多貧困村人均耕地面積不足0.5畝，嚴重阻礙貧困村實現脫貧致富。貧困大石山區的水資源和土地資源嚴重缺乏，土地貧瘠，耕地面積少，新型經濟主體發展相對緩慢，導致貧困大石山區的經濟發展遲緩。

（二）自然條件惡劣，基礎設施落后，公共服務水平低

目前，許多貧困地區的信息化基礎設施落后，貧困群眾獲取現代生產生活方面的知識、技術、信息的渠道不暢通。由于基礎設施建設和維護成本非常高，貧困地區也承擔不起相應的成本，進一步導致公共服務水平低下。

（三）教育資源配置不均衡，貧困人口文化素質低

調研發現，教育資源配置不均衡，貧困人口的文化程度普遍偏低。D縣貧困人口中，文盲或半文盲的貧困人口占比8.49%；小學文化的貧困人口占比39.5%；初中文化的貧困人口占比42.23%。文化程度偏低，綜合素質提升難度較大，直接影響了貧困地區的扶貧“造血”能力。

（四）貧困地區“老齡化”直接影響貧困地區發展

由于貧困地區的年輕人大都外出務工，貧困村中“留守老人”的問題比較突出，勞動能力低下，無法有效地參與產業和基礎設施建設。貧困地區勞動力“老齡化”現象嚴重也直接影響了貧困山區群眾的自我發展能力。

三、發揮人力資源社會保障部門在扶貧開發中重要作用存在的問題分析

從實地調研的情況來看，要發揮人力資源社會保障部門在貧困地區精準扶貧開發中的重要作用，還存在以下幾方面的問題：

（一）勞動力綜合素質偏低，就業技能缺乏

目前，部分鄉鎮農民工經濟條件差，自身文化程度普遍偏低，沒有掌握現代農業生產技術和技能，導致了務農缺技術，增收缺乏后勁；就業觀念陳舊，對創業政策及規避創業風險等方面的信息了解較少。大多數外出務工的農村勞動力就業結構單一，能夠進入管理階層和技術開發行業高薪階層務工的人員很少。

（二）就業資源整合不足，未形成合力機制

就業培訓資源整合不足，培訓場地及設備重復建設嚴重，通常以完成培訓工作量為目的，導致就業培訓針對性不夠強，且培訓的技術水平與就業崗位需求存在很大的差距。就業培訓資金不足和各種資金整合不足，難以對就業形成整體的推動效應。

（三）縣域內用工單位對勞動力的吸收乏力

由于受地區經濟發展水平的限制，本地的用工單位對勞動力的吸收乏力，工資水平普遍偏低，社會保險待遇與勞動者意愿不相適應。由于本地可提供求職者選擇的崗位和工種不多，大部分農民工選擇到外地務工，無法直接為本地經濟建設服務。以Y縣為例，由于該縣工業化水平相對較低，產業支撐能力不足，移民就業安置率不高。

（四）職業培訓和技能鑒定存在困難和問題

調研發現，農村勞動力學習技能的意識不強，從而增加了職業技能培訓和職業技能鑒定的難度。許多人只是懷著既免費又有補貼的心態參加培訓，缺乏積極主動性，參訓后不能堅持完成培訓所要求的課時，培訓質量不高。一些定點培訓機構為了節約培訓成本，沒有按課程課時辦班，辦班質量有打折扣的現象，造成培訓沒有達到預期效果.相關文件規定的培訓時間難以符合當前在農村開展職業技能培訓的工作實際，組織農村轉移勞動力一天完成7個小時，連續開展最少15天的集中培訓很難實現.

以Y縣為例，該縣的職業技能培訓面廣點多，管理人員人手不夠，有些培訓不能及時檢查指導，存在培訓監督不力、不能及時了解培訓情況等問題。一些重點培訓片區的培訓力度不夠。一些公益性崗位要求提供材料太多，造成用人單位及審批單位工作量大，加上待遇過低、崗位安置工作時間又過短，造成公益性崗位職工工作積極性不高，抵觸情緒較大。職業技能培訓與當地經濟社會發展的實際需求有脫節現象，比如電子商務尚未列入職業技能培訓工種，但群眾有培訓的需求。

（五）公共服務不完善，勞動保障存在困難

在Y縣和D縣調研的過程中，課題組發現，人力資源社會保障公共服務體系建設與縣域經濟發展需求不同步。基層工作機構設施有待完善，管理服務工作有待加強。鄉鎮勞動保障服務中心基礎設施不夠完善、人員不足，村級（社區）管理服務機構網絡未健全，導致人力資源社會保障公共服務工作還不夠到位。勞動保障也存在較大困難，主要體現在建筑施工單位拖欠農民工工資以及工傷保險沒有得到徹底解決，進城務工人員參加企業職工社會保險比例不高等一系列問題。

四、發揮人力資源社會保障部門在扶貧開發中重要作用的對策建議

在調研過程中，課題組了解了當前Y縣和D縣人力資源社會保障扶貧已經取得的成效以及存在的主要問題，筆者根據調研過程中的所見所聞，結合調研地區的實際情況，認為要充分發揮人力資源社會保障部門在革命老區和國家連片扶貧區精準扶貧開發中的重要作用，應重點從以下幾方面著手開展：

（一）切實提升外出務工人員的素質和就業技能

貧困地區要探索建立外出務工人員勞動技能提升的長效機制，制定全縣農村勞動力（含外出務工人員）技能提升規劃，與企業對接，做到理論與實踐相結合，提升勞動力的綜合素質，切實提升外出務工人員的素質和就業技能。

（二）整合就業資源，形成推動就業的合力機制

整合扶貧、發展改革委、人力資源社會保障、農業等部門的就業和培訓資金，重點向山區貧困群眾傾斜。各部門之間形成推動貧困人口培訓就業的合力機制，避免出現培訓經費“撒胡椒面”的情況，切實滿足貧困地區產業結構優化升級和貧困人口減貧、脫貧的需求。

（三）健全扶持政策，鼓勵勞動力返鄉就業創業

做好就業創業服務，為外出務工人員返鄉就業創業創造條件。一是依托項目帶動就業，組織引導參訓農民工在當地參與項目建設，實現就近務工。二是要依托園區促進就業，以加大承接產業轉移為契機，積極與企業對接，引導農民工進入縣內工業園區就業.三是要依托產業拉動就業增收，組織引導農民進入縣內私營企業務工。組織引導農民進入商貿、物流、餐飲、文化娛樂、社區服務、旅游等第三產業內就業。組織引導貧困村群眾在發展特色農業產業開發中就業，實現就近就地務工。四是要依托創業促進就業。引導更多農民進入創業園區自主創業創辦各類經濟實體，吸納更多的農民就業。

（四）加強職業技能培訓以及職業技能鑒定工作

為加強職業技能培訓和職業技能鑒定工作，建議充分利用職業技能培訓補貼政策，爭取上級主管部門加大對職業技能培訓的資金投入，逐步提高職業技能培訓支出比重，創新培訓方式和技能鑒定工作，強化對培訓過程的監督，力爭取得更大的實效。

（五）健全公共服務體系，維護勞動力合法權益

建議加快縣鄉社會保障和基層就業公共服務項目建設，以縣鄉公共服務中心為平臺，切實整合人力資源社會保障公共服務資源，真正發揮好城鄉兩級公共服務平臺作用，全面推動城鄉公共服務業更好發展。進一步完善城鄉社會保險體系，確保廣大勞動者參加社會保險。

為維護外出務工人員的合法權益，嚴格處理損害外出務工人員生命安全、身體健康、人格尊嚴、休息（休假）權利和工資等合法權益的事件，切實保障外出務工人員的合法權益。充分發揮縣級勞動人事爭議仲裁院作用，嚴格按照政策法規開展勞動人事爭議仲裁工作，確保受理的案件結案率達100%。積極推進勞動合同制度與集體合同制度。加大勞動保障監察的日常工作巡查、年度檢查和專項執法檢查力度，維護勞動者合法權益。