發(fā)揮人力資源社會保障部門在扶貧開發(fā)中的重要作用研究

高亞春　戰(zhàn)夢霞　高炳安

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》提出“加大對革命老區(qū)的扶持力度”“國家對貧困地區(qū)的革命老區(qū)縣給予重點扶持”，這就為革命老區(qū)和國家連片扶貧區(qū)的扶貧開發(fā)工作指明了方向。習近平總書記高度重視扶貧工作，多次要求一定要打贏全面建成小康社會的扶貧攻堅戰(zhàn)。為落實中央領導關于做好革命老區(qū)和國家連片扶貧區(qū)有關指示精神，中國勞動保障科學研究院調(diào)研組赴廣西Y縣和D縣對人力資源社會保障扶貧開發(fā)工作開展了實地調(diào)研，深入了解了Y縣和D縣的人力資源社會保障扶貧情況，以及人力資源社會保障幫扶開發(fā)遇到的瓶頸和存在的主要問題，最后針對發(fā)揮人力資源社會保障部門在貧困地區(qū)精準扶貧中重要作用提出對策建議。

一、人力資源社會保障扶貧工作取得的主要成效

（一）通過實施人才政策，增強貧困地區(qū)的人才智力支持

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地通過實施人才政策，為扶貧開發(fā)工作提供了強大的人才智力支持。廣西D縣認真落實“引導高校畢業(yè)生到城鄉(xiāng)基層就業(yè)、鼓勵小微企業(yè)吸納就業(yè)、激勵高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)、就業(yè)服務和就業(yè)援助”等政策要求。同時，充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧開發(fā)人員力量，選派大學生村官支持扶貧工作，落實好管理服務政策，讓選派人員成為推動全縣扶貧開發(fā)工作的重要力量。Y縣根據(jù)《關于開展2014年農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)帶頭人和農(nóng)村勞動力創(chuàng)業(yè)帶頭人培養(yǎng)評選工作的通知》文件精神，開展了“雙千”培訓評選工作，評選出農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)帶頭人和農(nóng)村勞動力創(chuàng)業(yè)帶頭人.

（二）通過實施就業(yè)和培訓政策，推動貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)

通過在貧困地區(qū)實施積極的就業(yè)政策，助推貧困地區(qū)勞動力的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。廣西D縣切實采取有效措施開展職業(yè)技能培訓，積極與縣扶貧辦等多個部門合作，整合資源，分級分類開展職業(yè)技能培訓。如大力實施農(nóng)民工技能提升培訓工程、“兩后生”（初中、高中畢業(yè)后學生）成才培訓工程以及企業(yè)在崗職工培訓工程等六大職業(yè)技能培訓工程。采取與企業(yè)合作辦學、送教上門等培訓方式，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力技能培訓轉(zhuǎn)移就業(yè)與企業(yè)需求對接，提高就業(yè)。

（三）通過加大社會保險幫扶力度，增進貧困百姓福祉

以廣西Y縣為例，五項社會保險的參保人數(shù)不斷增加，覆蓋面逐步擴大。Y縣還采取了強有力的措施，實施城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，同時簡化參保對象醫(yī)療費報銷手續(xù)，及時落實參保對象享受醫(yī)療待遇，受益的參保居民對象越來越多。

（四）通過建設基層公共服務平臺，公共服務水平明顯提升

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地都加大了基層公共服務平臺建設的投入力度，公共服務水平有了明顯的提升。廣西D縣建成了連同城鄉(xiāng)的就業(yè)信息網(wǎng)絡體系，共投資規(guī)劃建設社會保障和公共就業(yè)服務項目11個。Y縣還加強了政策保障，解決公共服務管理問題，推進公共服務配套設施建設。

二、人力資源社會保障扶貧工作的瓶頸問題分析

（一）資源環(huán)境約束，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重不足

在Y縣和D縣調(diào)研的過程中，課題組了解到，許多貧困村人均耕地面積不足0.5畝，嚴重阻礙貧困村實現(xiàn)脫貧致富。貧困大石山區(qū)的水資源和土地資源嚴重缺乏，土地貧瘠，耕地面積少，新型經(jīng)濟主體發(fā)展相對緩慢，導致貧困大石山區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展遲緩。

（二）自然條件惡劣，基礎設施落后，公共服務水平低

目前，許多貧困地區(qū)的信息化基礎設施落后，貧困群眾獲取現(xiàn)代生產(chǎn)生活方面的知識、技術、信息的渠道不暢通。由于基礎設施建設和維護成本非常高，貧困地區(qū)也承擔不起相應的成本，進一步導致公共服務水平低下。

（三）教育資源配置不均衡，貧困人口文化素質(zhì)低

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，教育資源配置不均衡，貧困人口的文化程度普遍偏低。D縣貧困人口中，文盲或半文盲的貧困人口占比8.49%；小學文化的貧困人口占比39.5%；初中文化的貧困人口占比42.23%。文化程度偏低，綜合素質(zhì)提升難度較大，直接影響了貧困地區(qū)的扶貧“造血”能力。

（四）貧困地區(qū)“老齡化”直接影響貧困地區(qū)發(fā)展

由于貧困地區(qū)的年輕人大都外出務工，貧困村中“留守老人”的問題比較突出，勞動能力低下，無法有效地參與產(chǎn)業(yè)和基礎設施建設。貧困地區(qū)勞動力“老齡化”現(xiàn)象嚴重也直接影響了貧困山區(qū)群眾的自我發(fā)展能力。

三、發(fā)揮人力資源社會保障部門在扶貧開發(fā)中重要作用存在的問題分析

從實地調(diào)研的情況來看，要發(fā)揮人力資源社會保障部門在貧困地區(qū)精準扶貧開發(fā)中的重要作用，還存在以下幾方面的問題：

（一）勞動力綜合素質(zhì)偏低，就業(yè)技能缺乏

目前，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民工經(jīng)濟條件差，自身文化程度普遍偏低，沒有掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術和技能，導致了務農(nóng)缺技術，增收缺乏后勁；就業(yè)觀念陳舊，對創(chuàng)業(yè)政策及規(guī)避創(chuàng)業(yè)風險等方面的信息了解較少。大多數(shù)外出務工的農(nóng)村勞動力就業(yè)結構單一，能夠進入管理階層和技術開發(fā)行業(yè)高薪階層務工的人員很少。

（二）就業(yè)資源整合不足，未形成合力機制

就業(yè)培訓資源整合不足，培訓場地及設備重復建設嚴重，通常以完成培訓工作量為目的，導致就業(yè)培訓針對性不夠強，且培訓的技術水平與就業(yè)崗位需求存在很大的差距。就業(yè)培訓資金不足和各種資金整合不足，難以對就業(yè)形成整體的推動效應。

（三）縣域內(nèi)用工單位對勞動力的吸收乏力

由于受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，本地的用工單位對勞動力的吸收乏力，工資水平普遍偏低，社會保險待遇與勞動者意愿不相適應。由于本地可提供求職者選擇的崗位和工種不多，大部分農(nóng)民工選擇到外地務工，無法直接為本地經(jīng)濟建設服務。以Y縣為例，由于該縣工業(yè)化水平相對較低，產(chǎn)業(yè)支撐能力不足，移民就業(yè)安置率不高。

（四）職業(yè)培訓和技能鑒定存在困難和問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村勞動力學習技能的意識不強，從而增加了職業(yè)技能培訓和職業(yè)技能鑒定的難度。許多人只是懷著既免費又有補貼的心態(tài)參加培訓，缺乏積極主動性，參訓后不能堅持完成培訓所要求的課時，培訓質(zhì)量不高。一些定點培訓機構為了節(jié)約培訓成本，沒有按課程課時辦班，辦班質(zhì)量有打折扣的現(xiàn)象，造成培訓沒有達到預期效果.相關文件規(guī)定的培訓時間難以符合當前在農(nóng)村開展職業(yè)技能培訓的工作實際，組織農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力一天完成7個小時，連續(xù)開展最少15天的集中培訓很難實現(xiàn).

以Y縣為例，該縣的職業(yè)技能培訓面廣點多，管理人員人手不夠，有些培訓不能及時檢查指導，存在培訓監(jiān)督不力、不能及時了解培訓情況等問題。一些重點培訓片區(qū)的培訓力度不夠。一些公益性崗位要求提供材料太多，造成用人單位及審批單位工作量大，加上待遇過低、崗位安置工作時間又過短，造成公益性崗位職工工作積極性不高，抵觸情緒較大。職業(yè)技能培訓與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的實際需求有脫節(jié)現(xiàn)象，比如電子商務尚未列入職業(yè)技能培訓工種，但群眾有培訓的需求。

（五）公共服務不完善，勞動保障存在困難

在Y縣和D縣調(diào)研的過程中，課題組發(fā)現(xiàn)，人力資源社會保障公共服務體系建設與縣域經(jīng)濟發(fā)展需求不同步。基層工作機構設施有待完善，管理服務工作有待加強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障服務中心基礎設施不夠完善、人員不足，村級（社區(qū)）管理服務機構網(wǎng)絡未健全，導致人力資源社會保障公共服務工作還不夠到位。勞動保障也存在較大困難，主要體現(xiàn)在建筑施工單位拖欠農(nóng)民工工資以及工傷保險沒有得到徹底解決，進城務工人員參加企業(yè)職工社會保險比例不高等一系列問題。

四、發(fā)揮人力資源社會保障部門在扶貧開發(fā)中重要作用的對策建議

在調(diào)研過程中，課題組了解了當前Y縣和D縣人力資源社會保障扶貧已經(jīng)取得的成效以及存在的主要問題，筆者根據(jù)調(diào)研過程中的所見所聞，結合調(diào)研地區(qū)的實際情況，認為要充分發(fā)揮人力資源社會保障部門在革命老區(qū)和國家連片扶貧區(qū)精準扶貧開發(fā)中的重要作用，應重點從以下幾方面著手開展：

（一）切實提升外出務工人員的素質(zhì)和就業(yè)技能

貧困地區(qū)要探索建立外出務工人員勞動技能提升的長效機制，制定全縣農(nóng)村勞動力（含外出務工人員）技能提升規(guī)劃，與企業(yè)對接，做到理論與實踐相結合，提升勞動力的綜合素質(zhì)，切實提升外出務工人員的素質(zhì)和就業(yè)技能。

（二）整合就業(yè)資源，形成推動就業(yè)的合力機制

整合扶貧、發(fā)展改革委、人力資源社會保障、農(nóng)業(yè)等部門的就業(yè)和培訓資金，重點向山區(qū)貧困群眾傾斜。各部門之間形成推動貧困人口培訓就業(yè)的合力機制，避免出現(xiàn)培訓經(jīng)費“撒胡椒面”的情況，切實滿足貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級和貧困人口減貧、脫貧的需求。

（三）健全扶持政策，鼓勵勞動力返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)

做好就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務，為外出務工人員返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件。一是依托項目帶動就業(yè)，組織引導參訓農(nóng)民工在當?shù)貐⑴c項目建設，實現(xiàn)就近務工。二是要依托園區(qū)促進就業(yè)，以加大承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為契機，積極與企業(yè)對接，引導農(nóng)民工進入縣內(nèi)工業(yè)園區(qū)就業(yè).三是要依托產(chǎn)業(yè)拉動就業(yè)增收，組織引導農(nóng)民進入縣內(nèi)私營企業(yè)務工。組織引導農(nóng)民進入商貿(mào)、物流、餐飲、文化娛樂、社區(qū)服務、旅游等第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)就業(yè)。組織引導貧困村群眾在發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)中就業(yè)，實現(xiàn)就近就地務工。四是要依托創(chuàng)業(yè)促進就業(yè)。引導更多農(nóng)民進入創(chuàng)業(yè)園區(qū)自主創(chuàng)業(yè)創(chuàng)辦各類經(jīng)濟實體，吸納更多的農(nóng)民就業(yè)。

（四）加強職業(yè)技能培訓以及職業(yè)技能鑒定工作

為加強職業(yè)技能培訓和職業(yè)技能鑒定工作，建議充分利用職業(yè)技能培訓補貼政策，爭取上級主管部門加大對職業(yè)技能培訓的資金投入，逐步提高職業(yè)技能培訓支出比重，創(chuàng)新培訓方式和技能鑒定工作，強化對培訓過程的監(jiān)督，力爭取得更大的實效。

（五）健全公共服務體系，維護勞動力合法權益

建議加快縣鄉(xiāng)社會保障和基層就業(yè)公共服務項目建設，以縣鄉(xiāng)公共服務中心為平臺，切實整合人力資源社會保障公共服務資源，真正發(fā)揮好城鄉(xiāng)兩級公共服務平臺作用，全面推動城鄉(xiāng)公共服務業(yè)更好發(fā)展。進一步完善城鄉(xiāng)社會保險體系，確保廣大勞動者參加社會保險。

為維護外出務工人員的合法權益，嚴格處理損害外出務工人員生命安全、身體健康、人格尊嚴、休息（休假）權利和工資等合法權益的事件，切實保障外出務工人員的合法權益。充分發(fā)揮縣級勞動人事爭議仲裁院作用，嚴格按照政策法規(guī)開展勞動人事爭議仲裁工作，確保受理的案件結案率達100%。積極推進勞動合同制度與集體合同制度。加大勞動保障監(jiān)察的日常工作巡查、年度檢查和專項執(zhí)法檢查力度，維護勞動者合法權益。