適時建立公務員地區附加津貼制度的思考

丁進

中國幅員遼闊，人口眾多，國土面積相當于日本的25倍、英國的39倍。在中國，省、區（包括自治區和特別行政區）、直轄市，不僅是一個行政區劃，也是重要的經濟社會發展單元，有的省級區劃的面積和人口相當于甚至超過一個中等國家。區域經濟發展的不平衡，必然帶來公務員工資水平的地區差異。為此，2006年1月1日開始實施的《公務員法》第七十四條指出：“公務員按照國家規定享受地區附加津貼、艱苦邊遠地區津貼、崗位津貼等津貼。”2013年2月，國務院辦公廳印發的《關于深化收入分配制度改革重點工作分工的通知》第五條提出：“提高艱苦邊遠地區津貼標準，抓緊研究地區附加津貼實施方案。”

十八大以來，黨中央堅持把從嚴治黨擺在突出位置。2014年12月，習近平總書記在江蘇考察時進一步提出“全面從嚴治黨”的新要求，把管黨治黨提到前所未有的新高度.中央從制定實施八項規定，扎實開展黨的群眾路線教育實踐活動，到深入推進“三嚴三實”專題教育，以及2016年部署開展的“兩學一做”學習教育，政治生態發生重大改變。中央堅持從嚴管理干部，制定和落實對領導干部進行提醒、函詢和誡勉談話的實施細則。中央紀委監察部網站發布的數據顯示，2016年1月全國查處違反中央八項規定精神問題3945起，其中查處違規發放津補貼或福利問題1045起；2月全國查處違反中央八項規定精神問題2263起，其中查處違規發放津補貼或福利問題541起；3月全國查處違反中央八項規定精神問題2672起，其中查處違規發放津補貼或福利問題647起。中央“全面從嚴治黨”的決心和行動，堅決遏制了腐敗蔓延勢頭，建立公務員地區附加津貼制度的政治環境開始具備。

2015年，國務院和國務院辦公廳分別印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》和《機關事業單位職業年金辦法》，納入改革范圍的機關事業單位和人員，由單位保障改為社會保障。機關事業單位與企業實行相同的養老保險基本制度模式和政策，為公務員地區附加津貼制度的建立提供了良好的社會環境。

2006年公務員工資制度改革，初步解決了同一地區不同部門之間公務員工資水平差距過大的問題，但尚未解決不同地區公務員收入差距過大的問題。適時推進建立公務員地區附加津貼制度，將是調整不同地區公務員工資水平差距的有力舉措。

一、建立公務員地區附加津貼制度的基礎工作

公務員地區附加津貼是為了理順不同地區之間公務員的工資關系，用貨幣形式定期發給不同地區公務員的補償性、激勵性和區域性的報酬。一方面，公務員工資結構不合理，在2006年《公務員法》實施以前，公務員的津補貼收入已經成為公務員收入的主體部分。另一方面，近年來公務員平均工資水平持續下滑。1992—2001年，公務員平均工資水平在16個行業中開始排名中后，后來位次有所提升。2002年以后，公務員平均工資水平在19個行業的排名中，開始位居中游，并在2007年達到歷史高位第8位之后持續下滑，2012年已經退居第13位。

然而，現階段公務員平均工資水平的描繪畢竟是粗線條的，完整反映公務員工資水平的工資水平調查制度尚未建立。公務員與企業相當人員的工資水平究竟如何，社會各界并不清楚。筆者認為，建立公務員地區附加津貼制度的基礎工作，是建立公務員工資水平調查制度。

江蘇于2007年4月至2009年5月，在全國率先開展了公務員工資水平調查的探索和研究。筆者作為課題主持人之一，在2009年曾經第一次提出公務員工資水平調查的戰略目標。經過若干年來經濟社會的發展，以及中央“四個全面”的戰略布局和“十三五”規劃提出的“五大發展理念”，筆者建議公務員工資水平調查的近期目標，是加強公務員和企業相當人員對應關系的指標研究，選擇具有代表性的1個省和1個直轄市進行試點，積累3年的時間序列數據，在調整完善試點調查方案以后，開展第一次全國性的公務員工資水平調查。在公務員工資水平調查的近期目標階段，可選用年齡、資歷、學歷、職務、職級、職稱、職業資格等指標，并注意與工資統計年報、勞動力市場工資價位調查等其他工資統計相協調，以最小的成本實現預期的目的。

二、建立公務員地區附加津貼制度的原則

在推進公務員工資水平調查制度建立的過程中，宜穩步推進公務員地區附加津貼制度的探索和實踐。建立公務員地區附加津貼制度，應遵循如下原則：

兼顧效率和公平原則。2012年黨的十八大報告強調了公平的重要性，提出初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平。2016年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》進一步強調，正確處理公平和效率關系，堅持居民收入增長和經濟增長同步、勞動報酬提高和勞動生產率提高同步，持續增加城鄉居民收入，規范初次分配，加大再分配調節力度，調整優化國民收入分配格局，努力縮小全社會收入差距。建立公務員地區附加津貼制度，是為了深化改革公務員工資制度，其建立應與本地區企業相當人員收入水平保持可比性，最終實現發展共享。

地區適應性原則。我國各地區經濟發展極不平衡，不同地區、不同群體之間的收入差距非常明顯。不但不同地區之間經濟發展水平有較大差異，而且同一地區內部，經濟發展水平也有較大差異。公務員地區附加津貼制度，是在現階段公務員工資制度中建立適當反映地區收入差異的組成部分。其建立是要彌補當前公務員平均工資水平過低的現實，并調節公務員因為各地區經濟發展不平衡所帶來的生活壓力。

規范統一性原則。現階段各地公務員津補貼主要存在以下問題，一是名目甚多，各不相同，導致地區與地區之間、同一地區不同部門之間公務員的工資收入出現無序差異。二是缺乏津補貼與地區經濟發展同步調節的機制，有的津補貼在設立之初具有較好的激勵作用，但是隨著經濟的增長、物價的提高，其功能漸漸削弱或者消失。建立公務員地區附加津貼制度的過程中，應深入研究地區附加津貼的功能、定位和組成，根據《公務員法》建立統一規范的公務員地區附加津貼制度。

三、公務員地區附加津貼的相關指標

城鎮登記失業率。城鎮登記失業率是指城鎮登記失業人員與城鎮單位就業人員（扣除使用的農村勞動力、聘用的退休人員、港澳臺及外方人員）、城鎮單位中的不在崗職工、城鎮私營業主、個體戶主、城鎮私營企業和個體就業人員、城鎮登記失業人員之和的比。現階段宏觀經濟管理的習慣性表述，是經濟增長、物價穩定、擴大就業以及國際收支平衡。筆者2009年以來發表多篇文章，提出“確立擴大就業優先原則是我們的必然選擇”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，首次提出就業優先戰略。2016年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，進一步強調“實施就業優先戰略”。筆者判斷，結構性失業問題仍然并將長期存在，而就業問題是最大的民生問題。因此，城鎮登記失業率是設計公務員地區附加津貼制度最需要考慮的指標，以形成鼓勵公務員踐行黨的群眾路線、服務民生的導向。需要討論的是，根據《中國統計年鑒》的統計指標解釋，城鎮登記失業人員是指非農業人口，在一定的勞動年齡內（16周歲至退休年齡），有勞動能力、無業而要求就業，并在當地就業服務機構進行求職登記的人員。這個指標不能完整、客觀反映失業人員狀況，建議適時改用調查失業率。

居民消費價格指數。筆者認為，重要程度僅決于失業率的經濟指標就是居民消費價格指數。居民消費價格指數是反映一定時期內城鄉居民所購買的生活消費品價格和服務項目價格變動趨勢和程度的相對數，是對城市居民消費價格指數和農村居民消費價格指數進行綜合匯總計算的結果。利用居民消費價格指數，可以觀察和分析消費品的零售價格和服務價格變動對城鄉居民實際生活費支出的影響程度。這個指標也涉及千家萬戶的日常生活。這個指標存在的問題，是房價沒有納入居民消費價格指數統計；同時這個指標只有某地區縱向比較的價格變化數據，缺乏同一時間不同地區橫向比較的價格差距。

城鎮居民家庭可支配收入。指調查戶可用于最終消費支出和其他非義務性支出以及儲蓄的總和，是家庭總收入扣除交納的個人所得稅、個人交納的社會保障費以及調查戶的記賬補貼后的收入。

地區生產總值以及人均地區生產總值。國內生產總值是指一個國家所有常住單位在一定時期內生產活動的最終成果，在實際核算中，國內生產總值有三種計算方法，這就是生產法、收入法和支出法。對于地區而言，國內生產總值可稱為“地區生產總值”。國內生產總值在一定程度上可以反映某個國家和地區的經濟狀況，但是現階段各地對地區生產總值的頂禮膜拜已經成為引發社會矛盾的根源之一，暴力征地、暴力拆遷的事件到處都在發生，城市過度開發的例子俯拾皆是。有鑒于此，中央十八屆三中全會明確要求“糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向”。2013年底，中央組織部《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，規定各類考核考察不能僅僅把地區生產總值及增長率作為政績評價的主要指標，要求加大資源消耗、環境保護等指標的權重。2015年8月出臺的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，強調生態環境損害顯性責任即時懲戒，隱性責任終身追究.因此，在設計公務員地區附加津貼制度時，可酌情依據地區生產總值以及人均地區生產總值考察各地經濟發展狀況，但是權重不宜過大，以遏制地方官員追求地區生產總值的沖動。

財政收入。財政收入指國家財政參與社會產品分配所取得的收入，是實現國家職能的財力保證，主要包括各項稅收以及非稅收入。這個指標與地區生產總值指標相似，應防止地方官員為了自身利益，寅吃卯糧透支稅收現象的發生。

四、公務員地區附加津貼制度的基本構想

構建公務員地區附加津貼制度，需要全面綜合地考慮各地的失業率、居民消費價格指數、城鎮居民家庭可支配收入、地區生產總值以及人均地區生產總值、財政收入等種種因素。確定公務員地區附加津貼的范圍、標準和調整機制的過程，是一個漸進的、復雜的過程。可以考慮通過以下步驟進行：

確定公務員地區附加津貼基數。公務員地區附加津貼基數，是指首次建立地區附加津貼時確定的某地區津貼的平均數額。津貼基數的確定合理與否，影響到公務員工資水平和工資結構的合理性。1956年我國工資制度改革，將全國劃分為11類工資區。筆者建議由國家統一出臺政策，由省級層面確定公務員地區附加津貼基數，制定一個地區附加津貼最高與最低基數范圍，各省轄市在此基數范圍內確定本地區的地區附加津貼基數。可以2016年為基數確定年，正好與“五年”規劃期相銜接。

研究公務員地區附加津貼系數。在建立公務員與企業相當人員工資水平調查制度的基礎上，選擇失業率、居民消費價格指數、城鎮居民家庭可支配收入、地區生產總值以及人均地區生產總值、財政收入等指標為參數，根據指標參數建構數學模型。建議有關部門牽頭成立多個課題組，組織財政學、統計學、勞動經濟學、行政管理、人力資源管理等領域的學者以及實踐部門專家合作研究，計算各項參數的加權系數，廣泛征求社會各界意見，最終確定公務員地區附加津貼系數。

建立公務員地區附加津貼調整機制。《公務員法》第七十五條規定：“公務員的工資水平應當與國民經濟發展相協調、與社會進步相適應。”公務員地區附加津貼作為公務員工資的重要組成部分，宜建立相應調整機制。