發達國家支持大企業創新的經驗做法

樂嘉昂

10年9000萬美元的稅收優惠、4.65億美元的低息貸款、980英畝的工業園區土地的使用權，這是美國聯邦政府和州政府給予特斯拉發展的部分支持。不止于特斯拉，通用電氣、波音公司等大企業都曾獲得過美國政府相對穩定的支持。

可見，政府支持大企業創新是西方發達國家的通行做法。這一方面與企業發展的周期性規律有關；另一方面大企業作為國民經濟和社會發展的核心支柱，是體現政府意志的重要載體，也是國家創新能力的重要體現。研究發達國家政府支持大企業創新的做法，對于我們促進企業創新創業具有重要借鑒意義。

一、發達國家支持大企業創新的經驗與做法

發達國家支持大企業創新經歷了較長時間的實踐，在支持對象遴選、支持的主要方式、具體操作機制的設計，以及支持效果的評估等方面形成了相對成熟的做法和制度安排。

1.支持大企業創新的對象/項目遴選

對于支持對象和領域的選擇，具有相對嚴格的標準和原則。（1）以富有創新基因的企業/企業家為主，以一般意義上的大企業為輔。從現有案例來看，發達國家支持的大企業/企業家都極具創新基因和創新活力，從而形成政府訴求和企業需求及能力的有效匹配，這從美國聯邦政府支持通用電氣、埃隆·馬斯克等企業/企業家上可見一斑。（2）以戰略性產品研制為主，以消費競爭領域產品開發為輔。無論是美國政府支持波音、通用電氣，還是歐盟支持空客的創新，都是以發展關鍵核心技術和戰略性產品為目標。（3）以顛覆性創新為主，以維持性創新為輔。縱觀美國政府支持的研發項目都極具想象力和顛覆性，例如受到聯邦政府支持的特斯拉、X-space及Hyperloop等項目，對于改變市場格局、制定市場規則都具有里程碑式的戰略意義。

2.支持大企業創新的主要方式

發達國家支持大企業創新的做法多樣化，主要有：

（1）提供產業和技術戰略引領。政府層面組織研究并編制關鍵領域的技術預見和產業技術路線圖，戰略引領大企業的創新活動。美國政府從1991年起每兩年發布一次《國家關鍵技術選擇》報告，歐盟也組織和推動內部成員國確定戰略技術，日韓等國家已先后多次組織進行大規模技術預測調查，上述國家和區域的產業和技術選擇很大程度上引領并支撐大企業進行戰略選擇和技術創新。

（2）提供關鍵戰略支撐及市場環境供給。針對顛覆性技術和產品對于傳統領域市場格局的顛覆，發達國家政府一直是持相對開放和寬松的態度。以特斯拉為例，從布什政府到奧巴馬政府已制定實施了一攬子促進新能源汽車發展的政策，以及多項扶持無人駕駛汽車行業發展的計劃，而內華達州政府也推動通過了符合特斯拉銷售策略的車輛直銷合法化法案。這些在關鍵戰略和市場環境上的供給，為特斯拉的快速成長提供了強有力的支撐。

（3）提供稅收優惠、低息貸款及其他重要支持。仍以特斯拉為例，2007年，特斯拉在建立第一個汽車組裝基地時，加州政府給予其10年約9000萬美元的稅收優惠；2009年，特斯拉再次獲得美國政府4.65億美元的低息貸款。2014年，特斯拉電池工廠落戶內華達州，當地工業區為特斯拉提供980英畝的園區土地，州政府則向工業區支付4.3億美元，購買一條穿過園區的四車道公路，并另外花費7000萬美元建造一條高速公路。同時特斯拉還得到了一個超過13億美元的稅收減免計劃，其中包括20年銷售稅減免約7.25億美元，10年房產稅減免約3.49億美元，10年工資稅減免約2.94億美元及部分電費補貼。

（4）提供研發項目資助。提供研發項目經費資助是政府支持大企業創新最為常見的方式，發達國家對戰略領域的大公司都有著相對持續而穩定的研發投入。例如美國政府投入240億支持波音公司研發7E7客機；通用電氣每年得到聯邦政府項目資助的金額達上億美元。

3.支持大企業創新的操作機制

發達國家在管理和運用支持大企業創新政策工具方面的工作更為精細和有效。以美國政府支持通用電氣實施研發項目為例，政府對于項目的研究目標、成果預期、評價標準及責任邊界有著明確的界定，特別是對于受資助企業的強制性條款規定及有限目標達成上制定了清晰有效的要求。

一是政府設定資助項目清晰的研發邊界。為規避WTO 有關《補貼與反補貼協定》相關限制，美國政府一般只對關鍵共性技術進行研發資助，對于具體產品線的研發不會以項目名義提供財政資金的支持。因此，政府資助的研發項目一般給予GE中央研究院的研發團隊，而具體產品事業部團隊很少直接參與政府支持性項目的研發。

二是建立有效的項目官員制度。管理資助項目的政府官員一般都在產業界或學術界具有數十年工作經驗的資深專家，他們對項目涉及領域的發展方向和關鍵技術有著專業的認知，并有能力對項目的申報、管控和評估做出權威的把控。一般來說，政府職能部門定期發布某一領域的研究項目指南，各個申報方以團隊的形式提交申請，由項目官員主導進行多個階段的評審和篩選。項目官員選定項目承擔單位，根據參與單位的特點對任務進行細致的切分和布局，并與各個參與單位單獨簽訂委托合同。

三是設計有助于活躍創新鏈條的強制性條款。每一個支持性項目都包含比較細致的條款，用來活躍創新鏈上的各類研究主體，發揮大企業在營造產業創新生態中的重要作用。譬如：要求參與申報的研究團隊至少有5家以上單位共同參與，其中至少2家是高校；要求大企業與中小企業，甚至與競爭對手共同研發某項關鍵共性技術，而是否帶動和活躍產業創新生態是項目評估的重要依據。

二、關于支持大企業創新的對策建議

上海建設具有全球影響力的科技創新中心，一個重要指標在于涌現出標志性的創新型企業。當前，缺少富有創新基因的大企業，是上海科技創新的一大短板。為此，借鑒發達國家政府支持大企業創新的做法，提出如下對策建議：

（1）優化支持企業的遴選機制。政府支持大企業創新，關鍵是要把政策落在真正富有創新基因的企業上，通過綜合評價企業的創新動力、創新行為和創新規劃，更多地發現具有強烈創新意愿和訴求的企業和企業家，支持其突破發展過程中的技術能力缺口，從而避免政府“一廂情愿”的尷尬，做好政府支持與企業需求的高效匹配。

（2）綜合運用供給側和需求側政策。著眼于激發企業創新活動的內在動力，根據企業的不同發展階段和不同創新環節，科學設計不同的創新扶持政策。通過重大研發項目資助，支持企業前瞻性戰略研發項目布局；通過財政稅收政策支持，降低企業創新發展的成本；通過政府采購、標準認定、用戶補貼等政策，為企業創新產品產業化提供市場牽引。

（3）改革政府資助模式和機制。接軌國際通行做法，一方面要積極探索項目官員制度，在政府支持大企業的研發項目管理中引入項目官員，加強對于研發項目資助的精細化管理，做到政策成效事前可預期、事中可管理、事后可評估。另一方面，要逐步減少政府對大企業產品項目的直接資助，增加政府對戰略領域的關鍵技術的資助，從而更好地適應全球貿易通行規則。

（4）促進大中小企業、產學研用協同創新。政府支持應從支持單一企業轉向支持產業發展，重點支持大企業主導建立創新創業平臺，集聚并發揮產業鏈上中小企業合作創新、產學研用協同創新的能量，協調價值鏈、供應鏈的優化重組，助推大企業形成低成本、高彈性、靈活可控的創新能力，進而發揮大企業作用，引導產業鏈、創新鏈重構。

（5）營造公平有序的市場環境。對于消費競爭類的大企業，政府應逐步減少產品研發的項目支持，轉而為其創造一個公平有序的自由競爭市場，并為新經濟、新產業的形成提供前瞻性的戰略引領和寬松有序的市場環境，激發企業創新發展的內生動力，使其成為能在自由市場充分博弈的正常企業。

（作者單位：上海市科學學研究所）