充分認識并發揮公共服務標準化的先導作用
——學習《國家標準化體系建設發展規劃》

文/李綏州

充分認識并發揮公共服務標準化的先導作用
——學習《國家標準化體系建設發展規劃》

文/李綏州

前不久，國務院辦公廳印發《國家標準化體系建設發展規劃（2016-2020年）》（以下簡稱〈規劃〉），部署實施標準化戰略，加快完善標準化體系，全面提升我國標準化水平。《規劃》提出了我國標準化體系建設發展的總體要求，明確了該項工作的指導思想和基本原則，并提出了“到2020年，基本建成支撐國家治理體系和治理能力現代化的具有中國特色的標準化體系”的具體目標。規劃中的標準化體系龐大、宏偉，覆蓋農村農業、工業、服務業、社會生活、生態保護和節能減排、文化生活、政府管理等重點領域，并計劃推動農產品安全、消費品安全、節能減排、基本公共服務、新一代信息技術、智能制造和裝備升級、新型城鎮化、現代物流，以及中國標準“走出去”和標準化基礎能力提升等標準化工作的重大工程。同時，《規劃》明確了國家標準化體系建設的六大任務。由此可見，《規劃》涉及我國標準化體系建設的主體和責任、內容和范圍、體制機制、方式方法以及指導思想和基本原則等。要實現如此恢宏的標準化工作戰略目標，這里需要提出政策如何落地的問題，是各重點領域、各項重大工程齊頭并進，抑或抓住主要矛盾重點突破？我認為，全面落實國家標準化體系建設發展戰略，首要的是充分發揮公共服務標準化的先導作用，以公共服務標準化拉動其他領域、其他環節的標準化工作，最終全面落實標準化體系建設發展的戰略目標。

公共服務標準化指的是公共管理行為的標準化，是基于公權力為社會提供各類服務所需要遵循的規范和尺度。這些規范和尺度約束與公共服務供給相關的資源配置、內容和對象、方式方法、過程行為、效果評價及持續改進等方面。分析標準化體系建設的五大領域、七大專欄，我們發現，其每項內容都和公共服務相關，要么被直接表述為公共服務標準化，要么高度依賴公共服務標準化。如“專欄1”為“農業農村標準化重點”，覆蓋農業、林業、水利、糧食、農業社會化服務、美麗鄉村建設等。這些標準化工作重點要么直接來源于政府的公共服務職能，要么必須由政府公權力所主導，無一例外都與公共服務這一主題相關。在這個意義上，“專欄2”至“專欄6”的內容和特點也大致相同，特別是“專欄7”更是直接界定為“政府管理領域標準化重點”。 由此，我認為，國家標準化體系建設發展中，公共服務標準化發揮著先導作用。其先導作用表現在三個方面：

其一，公共服務標準化是標準化體系的主線，起著串聯起標準化體系各個領域、各項工程的作用。有了這根主線，各領域零碎的標準即被整合為一個整體、一個系統。這個作用也和政府的職能是一致的，即在推動各項社會事業上扮演“帶頭大哥”的角色。同時，公共服務標準化也起著示范作用。如果沒有公共服務的標準化，其他行業、其他領域要實現標準化是難以想像的。

其二，公共服務標準化是標準化體系的核心組成部分。從五大領域、七大專欄的內容看，公共服務各個領域不僅直接列入標準化體系建設的范疇，而且其他領域的標準化也是由公共服務所拉動。公共服務的公益性決定了也只有政府才有能力提供這種壟斷性、非排他性的服務，這是由公權力的本質特征所決定的，是公共部門的份內之事。而競爭性行業追逐利潤利益的屬性，其標準化行為最終還是服務于行業利益而非真正意義上的公共利益。

其三，公共服務標準化引領其他領域標準化的方向和價值。標準化技術作為管理手段其本身沒有價值屬性，屬于工具理性的概念。但標準化一旦被植入某個領域或行業，其價值屬性便凸顯出來。如公共文化服務就有明確的價值取向，標準化技術就是更好地引導這個價值取向的管理手段，從而實現各個領域、各個行業都能很好地服務于公共利益這一最終目標。

既然公共服務標準化發揮著先導作用，那建設“支撐國家治理體系和治理能力現代化的具有中國特色的標準化體系”就要首先抓住公共服務標準化這個“牛鼻子”。抓住了這個“牛鼻子”就是抓住了主要矛盾，其他矛盾便迎刃而解。我們注意到，為確保完成標準化體系建設的目標任務，《規劃》提出了加快標準化法治建設、完善標準化協調推進機制、建立標準化多元投入機制、加大標準化宣傳工作力度、加強規劃組織實施等5個方面的保障措施。這些措施是完成標準化體系建設發展的根本保障。但在操作層面，我們建議：

一是政府率先垂范，走在各重點領域、各重點行業的前頭，盡快推出公共服務標準化建設規劃。2012年國家27部委曾經聯合發文，推出社會管理和公共服務標準化行動綱要。當務之急是地方政府應行動起來，盡快推出地方公共服務標準化的行動規劃，編制地方公共服務的路線圖，以公眾需求為導向，識別出本地區公共服務供給的重點領域、優先次序，并根據需求配置資源、逐步擴大供給規模。同時，加強政府自身建設，把公權力關進標準化的籠子，實現“權力運行監督、基本公共服務、執法監管、政府績效管理、電子政務服務、信息安全保密”等政府行為的標準化。

二是建立政府-社會伙伴關系模式，公共部門和私營部門共同推動標準化體系建設。政府發揮先導作用不意味著政府要唱獨角戲，更不意味著政府壟斷。國家治理現代化建設需要標準化技術的支撐，而治理理念本身強調的是多元共治，即多方參與，共同推動事業的發展。建設標準化體系需要政府發揮先導作用，也需要社會組織乃至公民個體參與，不僅要發出聲音、表達訴求，更應該以平等的身份參與標準的制修訂。北京市東城區的經驗表明，簋街餐飲行業協會參與該地區餐飲行業標準建設，既保障了行業標準建設的科學性和生命力，也加快了行業標準化建設的步伐。《規劃》提出的“鼓勵社會資本參與標準化體系建設”正是順應了這種趨勢。公共服務供給的PPP模式同樣適用于公共服務標準化事業的發展。

三是加大公共服務標準化示范區建設力度。國家層面推動公共服務標準化的政策非常明確，當前的重點應加強省級公共服務標準化典型經驗的創建，突出基層和一線層面公共服務的標準化。公共服務標準化不是簡單地制訂“天子駕六、諸侯駕五”的數量標準和待遇標準，而是一個相對較為復雜的技術應用問題。因此，樹立直觀的標桿、榜樣非常必要。臺灣公共服務質量建設的經驗是，鼓勵各部門創造、創新，然后評選標桿經驗加以宣傳推廣。

李綏州：中共廣東省委黨校教授，兼任廣東省公共服務標準化技術委員會秘書長、全國政務大廳服務標準化工作組委員