跨行政區(qū)劃檢察院輔助機制的建構(gòu)

【摘要】在黨的十八屆四中全會公報中，“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”作為司法體制改革措施之一被正式提出。自2014年北京、上海試點以來，其在訴訟體系中的功能定位不言而喻。但是該項制度改革在試點中也存在管轄范圍狹窄、跨行政區(qū)劃級別低等問題。因此，筆者建議從探索完善案件管轄范圍和訴訟層級設(shè)置、推動檢察管理改革、制定基本辦案組織的比例及檢察人員配備比例等方面對其輔助機制加以建構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】檢察改革；跨行政區(qū)劃檢察院；輔助機制；案件管轄

一、引言

我國跨行政區(qū)劃檢察院自從設(shè)立以來，成效頗豐，可是也存在一系列的問題，比如，跨行政區(qū)劃檢察院職能管轄范圍狹窄且案件管轄“面兒太窄”。從檢察院本身性質(zhì)來說，檢察機關(guān)作為追訴犯罪的公訴人，主要應(yīng)做的是追訴犯罪，特別是公權(quán)力機關(guān)的犯罪。因此，跨行政區(qū)劃檢察院作為新型檢察院更應(yīng)該深入打擊公權(quán)力機關(guān)危害民眾、侵害民眾的犯罪。跨行政區(qū)劃檢察院雖然將“交通領(lǐng)域”、“環(huán)境資源領(lǐng)域”、“知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域”等專業(yè)化領(lǐng)域納入監(jiān)督范圍中，但是對具體的案件，比如，貪污賄賂案件、國家機關(guān)工作人員侵犯公民民主權(quán)利的案件等，并沒有做出詳細的規(guī)定。我國跨行政區(qū)劃檢察院成立的主要目的是為了排除地方保護主義對檢察工作的干擾，中央及地方在探索跨行政區(qū)劃案件職能管轄時，便可考慮將貪污犯罪、國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)犯罪等都納入到跨行政區(qū)劃檢察院的管轄范圍中。據(jù)此，在存在上述問題的前提下，筆者建議從以下層面對其輔助機制加以建構(gòu)。

二、跨行政區(qū)劃檢察院輔助機制的建構(gòu)

1、探索完善案件管轄范圍和訴訟層級設(shè)置

（1）案件管轄范圍應(yīng)當(dāng)擴展

從橫向來看，跨行政區(qū)劃檢察院除了規(guī)定的八類案件之外，也應(yīng)當(dāng)將環(huán)境公益訴訟案件、貪污犯罪、國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)犯罪等案件納入管轄范圍。一方面，我國地方保護主義嚴重，跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)置就是以此為基礎(chǔ)而設(shè)立的。我國正處于司法改革的深水期、攻堅期，“大老虎”、“小蒼蠅”不斷涌現(xiàn)，為了避免地方保護主義的肆意橫行，因此，除了當(dāng)?shù)氐闹卮蟀讣蛘摺敖煌ā鳖I(lǐng)域的案子以外，也應(yīng)當(dāng)依職權(quán)將貪污犯罪等納入管轄范圍。另一方面，跨行政區(qū)劃檢察院很多案件是依指定管轄而管轄，擴大管轄范圍可以增加其自身的獨立權(quán)，從而彰顯黨中央對此項改革措施的重視。

（2）訴訟層級應(yīng)當(dāng)提高，區(qū)—市—省逐步擴大

從縱向來看，目前北京、上海的試點只是初步的設(shè)置在區(qū)以內(nèi)，而非在市或者省的范圍內(nèi)設(shè)置。由于不是市（省）一級的跨越，地方保護主義有無打破不說，而且在絕大多數(shù)檢察機關(guān)仍屬于行政區(qū)域附屬制下，試點檢察院的跨區(qū)域性畢竟相當(dāng)有限。因此，筆者建議可以適當(dāng)提高訴訟層級，即，擴大“跨區(qū)域”的范圍，從區(qū)—市—省逐漸擴大受案范圍。一來，不僅有利于擴大跨行政區(qū)劃的管轄范圍，二來，可以提高訴訟層級，提升公檢法機關(guān)的司法公信力，提升檢察院的辦案質(zhì)量。

2、推動檢察管理改革，提高法律監(jiān)督能力和司法公信力

第一，將跨行政區(qū)劃檢察院工作人員分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員，其中檢察輔助人員包括檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術(shù)人員等。對檢察官實行有別于普通公務(wù)員的管理制度，突出檢察官辦案主體資格。第二，建立檢察官員額制，完善檢察官選任條件和程序。根據(jù)各地區(qū)案件數(shù)量等因素確定檢察官人數(shù)，把高素質(zhì)人才充實到辦案一線。第三，完善辦案責(zé)任制，突出檢察官在辦案中的主體地位，改革檢察委員會制度，明確檢察官辦案的權(quán)力和責(zé)任，對所辦案件終身負責(zé)，加大司法公開力度，強化監(jiān)督制約機制，嚴格錯案責(zé)任追究。第四，推動省以下地方檢察院人財物統(tǒng)一管理，對人的管理主要是建立檢察官統(tǒng)一由省提名、管理并按照法定程序任免的機制；對財物的統(tǒng)一管理，主要是建立地方檢察院經(jīng)費由省級政府財政部門統(tǒng)一管理機制。 跨行政區(qū)劃檢察院作為檢察改革的重大部署之一，應(yīng)堅持頂層設(shè)計理念，從細節(jié)入手，由下而上的推動改革。只有推動了檢察管理改革，才能提高司法公信力和法律監(jiān)督能力。

3、因地制宜，制定基本辦案組織的比例及檢察人員配備比例

（1）在提高訴訟層級前提下，制定出跨市（省）的基本辦案組織比例

2014年3月4日，最高檢印發(fā)《檢察官辦案責(zé)任制改革試點實施工作指導(dǎo)意見》。各試點單位根據(jù)最高檢要求選任主任檢察官，建立辦案組織，優(yōu)化配置職權(quán)，突出檢察官辦案主體地位，實現(xiàn)檢察官權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。一年來，17 個試點單位已全部實際運行主任檢察官辦案責(zé)任制，共核定主任檢察官員額655 名，實際配備主任檢察官 460 名，并根據(jù)各院職責(zé)崗位、隊伍現(xiàn)狀等不同，按照 1：2 至 1：8 的不同比例組建了基本辦案組織。跨行政區(qū)劃檢察院作為檢察官辦案責(zé)任制改革試點單位之一，應(yīng)根據(jù)自身的需求實際配備檢察官人員數(shù)量。并且在提升訴訟層級的前提下，可以制定出跨市（省）的基本辦案組織的比例。

（2）制定出符合自身的檢察人員配備比例

2015年7月底，上海市司法改革試點推進小組審議通過了《上海檢察改革試點工作實施方案》。《實施方案》中對檢察人員的配備比例作出了明確的規(guī)定。檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員的比例分別為 33%、52%和 15%，確保 85%的人力資源直接投入辦案一線。2015年11 月18日，中央政法委批準了廣東、吉林、湖北、海南、青海、貴州等六省分別報送的司法體制改革試點方案。與《上海檢察改革試點工作實施方案》對檢察人員配備比例相比，六省的改革方案對檢察官員額比例計算方法和比例略有調(diào)整：以政法專項編制為基數(shù)，通過 3至5年過渡達到檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分別占編制總數(shù)的 39%、46%、15%的員額控制目標。雖然司法改革小組并未明確規(guī)定跨行政區(qū)劃檢察院檢察人員配備的比例，但是，作為檢察制度改革的重大舉措之一，北京市檢四分院與上海市檢三分院應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身案件管轄以及其他情況，制定出符合自身的檢察人員配備比例。

三、結(jié)語

跨行政區(qū)劃檢察院除了上述的輔助機制建構(gòu)之外，還應(yīng)當(dāng)注重自身的發(fā)展。檢察機關(guān)除了辦案終身負責(zé)制以外，還要落實辦案人員違法行使職權(quán)的責(zé)任制度以及領(lǐng)導(dǎo)干部插手案件制度等。十八大對于我國的檢察制度改革而言，是一次鍥機，跨行政區(qū)劃檢察院作為此次鍥機中一項重大部署，雖然存在管轄范圍狹窄、管轄級別低的問題，但是它的功能依然大于它存在的問題。而對于其輔助機制的建構(gòu)，更是一項浩大的工程，需要進一步探索完善。當(dāng)然，跨行政區(qū)域檢察院還是應(yīng)因地制宜，制定出符合自身的檢察人員配置比例以及辦案組織比例等。在此，筆者希望本文的建構(gòu)性分析可以對我國現(xiàn)階段的檢察制度改革有所裨益。

【參考文獻】

[1] 張光明. 堅持頂層設(shè)計與實踐探索相結(jié)合，積極穩(wěn)妥推進司法體制改革試點工作——訪中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責(zé)人[J]. 人民法院報， 2014 -6-16，1.

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[3] 李 娜. 460 名主任檢察官走馬上任[N]. 法制日報， 2015-1-20，1.

【作者簡介】

喬雪倩（1990—），女，漢族，河南安陽人，單位：四川省社會科學(xué)院法學(xué)所，主要研究方向：訴訟法與司法制度。