墨西哥灣溢油事件中底層環境抗爭的社會學分析

謝家彪

[摘 要]墨西哥灣溢油事件的處置進程表明，美國應對環境問題具有“三大法寶”：一是《油污法》《清潔水法》等法律為應急處理和事后賠償提供了法律保證；二是政府對BP公司的強硬態度；三是民眾強烈的環保意識。盡管如此，美國底層環境抗爭依然存在不可忽視的問題：一是環境法規的固有缺陷，二是企業生產缺乏嚴格的監督管理，三是環境污染存在受害者結構化問題。中國應該借鑒美國的溢油處理機制，有效治理國內出現的海洋溢油污染問題，并積極應對由此引發的環境抗爭。

[關鍵詞]環境抗爭；墨西哥灣溢油；公民訴訟；受害者結構化

一、研究問題的提出

伴隨著工業化的快速推進，美國環境問題在20世紀上半葉就進入了爆發高峰期，在“世界八大公害事件”中就有兩件發生在美國。公害事件不僅促使美國政府開始審視環境問題，而且推動了民眾開展“自救行為”。1962年，蕾切爾·卡遜《寂靜的春天》的出版，拉開了美國環境抗爭和現代環境運動的序幕。1970年的首個“地球日”刺激了美國國會通過全面立法保護環境，并成立了美國聯邦環保署。同時，環境意識逐漸成為美國社會普遍認可的社會思潮①。到了20世紀80年代，美國以“沃倫抗議”為標志，經歷了環境正義運動②。當前，雖然美國整體的環境狀況得到了很好的治理，但是大氣污染和海洋污染問題依然不容樂觀。

在海洋污染方面，海洋石油開采中的溢油污染形勢相當嚴峻，成為美國環境社會學經驗研究中的重要議題③。在海洋溢油污染中，社會學界對圣巴巴拉溢油事件（Santa Barbara Oil Spill，1969年）、埃克森·瓦爾迪茲溢油事件（Exxon Valdez Oil Spill，1989年）和墨西哥灣溢油事件（BP Oil Spill，2010年）展開了大量的實地調查與回訪研究④。其中，墨西哥灣溢油事件是美國歷史上迄今為止最嚴重的海洋溢油污染事件。2010年4月20日，瑞士越洋鉆探公司所屬、英國石油公司租用的石油鉆井平臺“深水地平線”發生爆炸并著火，隨后大量石油泄漏入海，事件導致11人死亡和17人受傷，造成了巨大的經濟損失和環境危害。2015年7月2日，瀕臨墨西哥灣的五個州宣布，BP公司（British Petroleum，即英國石油公司）同意在18年內向這五個州政府和400家地方政府機構支付187億美元的賠償款，以終結由此次事件引發的多年索賠訴訟。據稱，這一和解條款使得BP公司為溢油事件支出的相關費用總額達到538億美元，超過了其2012年至2015年的利潤總和①。同年10月6日，美國政府表示，最終裁定BP公司罰款208億美元，這也創下美國歷史上因污染環境進行罰款的最高紀錄②。從某種程度上說，此次溢油事件以BP公司付出慘重代價而收場，這不僅是受污染地區漁民與當地居民等弱勢群體利益訴求的結果，也得益于美國普通大眾的支持，是美國底層社會群體與造成環境污染的跨國企業進行抗爭取得的勝利。

近年來，中國的海洋溢油污染問題突出，引起了政府部門和社會各界的廣泛關注。特別是針對蓬萊19-3溢油事件，學界更是喜歡拿美國的墨西哥灣溢油事件與之進行比較，認為美國的法律體系為問題的解決提供了制度保障。美國底層民眾的環境抗爭較之中國，有哪些地方值得借鑒，這需要我們進行反思。BP公司之所以能夠快速支付巨額罰款，固然依賴于美國相對健全的法律體系、強硬的政府以及民眾聲勢浩大的抗爭行動，這些對于推動中國海洋溢油污染中漁民群體的抗爭維權具有重要的啟示價值；但是，美國的法律也存在其固有的缺陷，同樣值得反思。本文將就這些問題展開研究討論。

二、環境抗爭依賴的“三大法寶”

墨西哥灣溢油事件不僅是美國的生態災難，也是全人類的生態災難。從社會學視角審視墨西哥灣溢油事件，更加關注利益受損者的抗爭維權活動。表面上看，美國的環境抗爭似乎比較順利，弱勢群體的利益訴求似乎也很容易滿足。然而，不可否認的是，環境抗爭背后隱藏著深刻的利益博弈。整體上看，墨西哥灣溢油事件能如此迅速處理，主要依賴于以下“三大法寶”：

（一）相對完善的法律框架

溢油事件發生后，BP公司面臨著巨額的海洋污染清理費用和訴訟賠償費用。為了緩解財務危機和挽救其公眾形象，BP公司采取了多種有效措施。其一，同意為墨西哥灣溢油事件設立200億美元的賠償基金，所需資金將分4次陸續投入，用于對遭受污染的墨西哥灣沿岸居民進行賠償，并且這筆基金不受BP公司控制，賬戶由獨立的第三方進行管理。其二，出資5億美元建立研究基金，用于研究墨西哥灣漏油事件對環境的影響③。另外，BP公司還將撥出1億美元，用來賠償因為停止深海鉆探而失業的工人④。其三，更換董事長。其四，BP公司成立專門的海灣海岸恢復組織負責清理行動、整治活動及與政府官員協調等事項⑤。可以說，BP公司為此次溢油事件付出了巨大的代價，也嘗到了由于自身不負責任帶來的苦果。而BP公司之所以能夠啟動快速反應機制，主要歸功于美國相對完善的法律法規。

《1990年油污法》（以下簡稱《油污法》）是美國政府處置墨西哥灣溢油事件的核心法律，正是由于有了該法律的保駕護航，BP公司才甘愿為此次事件埋單。首先，依據該法，處置事件的第一步是認定事件的責任人。英國石油公司、瑞士越洋公司、負責澆注水泥的哈里伯頓能源服務公司、生產防噴裝置的卡梅隆國際公司都與本次溢油事件有關。根據《油污法》責任人概念，由于油污的來源不同，責任人也有所不同，而針對此次事件，BP公司作為油井的承包經營人，必須為溢油承擔責任，這就使得BP公司逃無可逃。有評論指出，針對溢油事件的處理，《油污法》最核心的部分是美國國家事件計劃。溢油事件一旦發生，在美國國家事件計劃的指導下，發現溢油后首先通知國家應急中心，國家應急中心告知聯邦現場協調員，聯邦現場協調員負責調查溢油事件并且協調和指揮清污工作，如果聯邦現場協調員指出事件的責任方，責任方要在其監管下進行清污工作①。因此盡管BP公司存在“不聽話”的情況，但卻確定了其主要責任人的角色并對清污工作承擔了主要責任。其次，《油污法》進一步規定了賠償項目的具體類型。其中油污損害賠償主要包括公共利益和私人利益賠償。公共損害賠償包括財產損害、自然資源損害、財政收入的損失以及提供額外的公共服務所帶來的費用支出。為私人提供的油污損害賠償主要有財產損害、經濟損失以及無法使用自然資源以維持生計而導致的損害②。另外，根據《清潔水法》，違法者將面臨一系列懲罰措施，刑事違法將面臨牢獄之災和巨額罰金，民事訴訟也會以執行救濟措施和巨額罰款告終，行政處罰的罰款則稍低③。美國法律規定，石油泄漏的行政處罰按照每桶1100美元進行罰款，但如果是嚴重疏忽導致的泄漏，這項罰款將增至每桶4300美元，而民事罰款則上不封頂。有證據表明，BP公司的確存在疏忽大意④。正是法律的這種倒逼機制，促使BP公司迅速同意設立200億的賠償基金，而不是去爭論其是否該承擔責任或存在疏忽，否則一旦判定其存在玩忽職守，BP公司將會面臨巨額罰款。毋庸置疑，美國相對完善的法律，是促使BP公司快速行動的保障，為應急處理和事后賠償提供了法律保證，也為其他應急處理環節提供了框架和機制保證。法律作為社會制度的一種外在形式，發揮著重要的規范和制約作用；正是依靠明確、完善的法律體系，美國政府才能使BP公司時時處于被動局面。

（二）態度強硬的聯邦政府

墨西哥灣溢油事件發生后，美國政府迅速作出反映，立即采取措施。首先，溢油事件發生后，BP公司在第四天給出原油泄漏數字，美國官方定期更新原油泄漏的相關數據，民眾可以隨時從官方獲得這些信息。其次，事件發生八天后，美國總統奧巴馬親臨現場調查，并在美國國會提出審議法案，準備大幅提高原油泄漏賠償上限，甚至“上不封頂”，讓租賃方BP公司有可能賠得“傾家蕩產”⑤。再次，奧巴馬總統任命了一個由7名專家組成的總統調查委員會，對墨西哥灣事件進行全面、深入的調查。2011年1月，調查委員會向奧巴馬總統提交了一份長達398頁的報告①。該報告從溢油事件的回顧、災難發生的原因和嚴重影響、應當汲取的教訓等方面進行了全面深入的分析，是目前有關墨西哥灣溢油事件最權威的分析和結論。

奧巴馬政府對于墨西哥灣溢油事件給予了高度重視，一再重申，BP公司必須為溢油事件埋單到底，并且讓BP公司不惜一切對其行為造成的損害進行賠償。這種積極的國家介入，為底層社會的環境抗爭與索賠訴求提供了強有力的支持②。正是美國政府的強硬態度，為底層社會面對跨國企業造成的環境污染問題提供了制度性保障，BP公司與美國政府僅僅經過四天的協商，便達成協議，同意支付200億美元建立專項基金，并且讓BP公司與美國墨西哥灣沿岸5個州達成民事賠償協議，同意支付187億美元作為對漏油及由此引發的生態災難的賠償。這是美國歷史上迄今為止賠償金額最多的環境爭端和解方案，也是單一公司支付賠償金額的最高紀錄③。究其根源，美國政府對環境污染的高度重視和環境立法的健全，是打贏這場污染索賠戰爭的根本原因。在面對跨國企業這種龐大的社會組織時，國家與市民社會并不是二元對立的，國家甚至能夠為市民社會提供制度化的訴求表達機制。

（三）環保意識強烈的民眾

墨西哥灣溢油事件發生后，華盛頓等地的民眾走上街頭開展抗議示威活動，要求政府凍結BP公司的資產，對BP公司進行刑事訴訟。據報道，事件發生后全美逾50個城市陸續展開名為“捉拿BP公司”的抗議示威活動④。另外，美國民眾還以多種形式參與到原油泄漏的處理過程中。比如在聽到頭發和動物毛發做成的墊子是一種非常好的石油吸附工具后，有很多人就把頭發和寵物的毛發給剪掉捐出去了。此外，民眾還指責政府相應機制遲緩，督促其參與到環境索賠行動中。

從20世紀60年代開始，美國的環境抗爭從未間斷過。伴隨著環境抗爭情緒的高漲，民間環保組織不斷增多，進一步激發了民眾的環保意識。在墨西哥灣溢油事件中，盡管很多人不是污染的直接受害者，也不是事件賠償的獲得者，但都參與到對BP公司和政府的聲討中。正是這種將環境看成公共物品的思想，才讓民眾積極站出來維護看似與自己無關的環境利益。也正是由于這種民意的力量，迫使美國政府不斷向BP公司施壓，讓BP公司不斷向底層弱勢群體作出妥協。而這種民眾對政府的抗爭，又得益于其潛在的政治機制結構。郇慶治指出，在現代民主國家中，如果沒有公眾環境政治意識的逐漸成長，沒有環境社會團體的切實政治參與，沒有民主政治制度的不斷綠化，就不會有環境社會組織、團體實現其環境關切目標的“政治機會”⑤。所以，正是美國人強烈的環保意識，推動著聯邦政府不斷向BP公司施壓，進而促使環境抗爭目標的達成。

三、溢油污染背后的深層問題

BP公司快速啟動了賠償機制，看似其為此次溢油事件付出了巨大代價，承擔了應有的責任，美國底層民眾的環境抗爭取得了實質性的成果，但不論是此次受害的漁民還是美國普通民眾，在環境抗爭中依然存在制度性困境。事實上，這場勝利的背后依然存在很多深層次的問題。

（一）環境法規的先天缺陷

美國法學家帕西瓦爾（Robert V. Percival）曾指出，為什么受高度評價的美國環境法規沒有阻止此次溢油事件的發生？美國國會調查發現，“在悲劇發生之前，BP公司已經忽略了大量關鍵性的安全預防措施”，但即便存在種種問題，它卻沒有觸犯任何現存的法律法規①。帕西瓦爾認為，正是因為政府被利益集團綁架，號稱最完善環境法規的刻意留白，才促使BP公司成為最終也是最大的埋單者。作為社會制度的一種外在形式，法律的制定本身是為了約束社會行為、規范社會制度，但當法律被利益集團所左右，本身的目的是為了維護大集團的利益，甚至是為了讓其非法利益合法化的時候，法律就失去了最大的價值。

2010年4月墨西哥灣溢油事件發生后，奧巴馬在5月底便宣布，墨西哥灣海平面150米以下的深水石油鉆探和勘測暫停6個月。但是，此舉引發了32個石油公司及很多當地官員的反對，他們認為延長禁令會帶來不能挽回的重大經濟損失②。因此，路易斯安那州的部分企業提起訴訟，要求阻止這一禁令生效。地區法院6月22日針對深海鉆探禁令做出了暫停執行的初步強制令，但是白宮立即提起上訴，7月8日聯邦第五巡回上訴法院作出裁決，駁回了政府上訴③。迫于無奈，7月12日，美國政府只得出臺了新的深水石油鉆探禁令，使得法院對舊禁令裁決無效，而新禁令將持續到2010年11月30日，但最后依然提前7周宣布解除禁令，這也體現了美國政府決策面臨著被利益集團綁架的無奈困境。由此可見，美國的法律法規的執行，并不是政府單方面所能決定的。美國環保法的制定也并不是最合理的，即使是美國最完善的環境法規也只是各方勢力博弈所達到的一個平衡點，是各利益主體相互妥協、相互讓步完成的。

（二）政府監管的疏漏

美聯社在調查報告中稱，“深水地平線”鉆井平臺的安全防范制度及措施完全達不到美國聯邦礦產管理局的標準。聯邦礦產管理局放寬了對鉆井平臺重要安全設施的檢查，甚至很多措施完全由BP公司自行決定。美國聯邦礦產管理局聲稱，從2001年至2010年的104個月內一共檢查了83次，但當問及聯邦礦產管理局明文規定至少每月檢查1次時，卻將2005年以來64個月內的檢查次數由26次改為48次④。本來應該擔任監管與被監管角色的政府與企業，卻達成了利益共謀，形成了利益鏈條，如果說漠視安全的BP公司是此次事件的主犯，那么聯邦政府的監管機構則成了幫兇。

溢油事件發生后，美國政府對封堵油井這一關鍵問題毫無頭緒，只能依賴于BP公司及私有石油部門。由于海上石油開采技術所要求的專業技術水平高，所以在很多方面，監管部門還得在很大程度上依靠該行業，甚至行業自己制定政策和規范①。此外，《油污法》也設定了國家應急隊伍的組織架構及職責，但是這項法律同時把大量操作層面的任務交給了事件責任方，而不是政府②。因此，對于封堵漏油井口和清污等具體行動，聯邦政府參與和監管力度均顯不足。造成政府監管不力的另一個重要原因是海洋管理體制自身存在弊端，不僅地方層面的監管體制紛繁交錯，聯邦層面也存在“多頭并舉”的局面，包括內政部、礦產資源管理局、環境保護署、國土安全部乃至軍隊海岸警衛隊等部門均具有海洋管理功能。聯邦政府各機構之間，以及聯邦、州和地方官員之間，對于如何應對溢油事件往往無法達成一致③。有媒體披露，美國參眾兩院議員們得到過BP公司的大量政治捐款，像參議院中的能源及自然資源委員會這樣的要害部門更是其捐資的重點，這些都是美國政治與司法體制運作的現實問題④。可以說，正是漠視生產安全的企業和監管不力的政府相勾結，才造成了此次美國歷史上最嚴重的溢油事件。

（三）受害者結構化

在美國1969年發生的圣巴巴拉溢油事件中，海灣地區居民主要是中上層階級，他們擁有高收入、高學歷。但是，當科學遭遇價值中立危機時，即使是中上層人士的環境抗爭也會處于不利地位，而沒有專業知識和技能的普通居民在環境抗爭活動中更是難以勝訴⑤。很顯然，底層社會群體的抗爭維權必然更加艱難。據英國媒體2010年6月17日報道，BP公司董事長斯萬貝里與奧巴馬會面后，為此次溢油事件道歉，其在發言中聲稱：“我偶爾會聽到一些評論說那些大石油公司是冷漠、貪婪的公司。不過，BP公司不是這樣的公司，我們很關心那些小人物。”⑥此番“小人物”言論立即成為眾矢之的，斯萬貝里隨即發表聲明對此表示道歉。盡管大型環境污染事件受害者是全體社會公民，但不可否認底層社會面臨著更多的風險，環境污染中存在著受害者結構化問題。

20世紀80年代初，日本學者提出了受益圈/受害圈理論，即一種是從中受益的人群或組織稱為受益圈，另一種由此受害的人群稱為受害圈⑦。受益圈/受害圈理論問題的核心就是：一部分人所享受的便利性建立在他人的正當權利被剝奪的基礎之上，由此產生了利益對立⑧。美國同樣存在環境公平正義的雙重標準，受害圈結構的固化更是來源已久，美國黑人群體及少數民族聚集區多數成為環境污染受害者，并曾經引發了環境正義運動①。隨著海洋石油開采的深度、力度、難度日益增加，海岸線地區的居民和漁民始終承擔著石油泄漏的風險。墨西哥灣作為美國國內石油的主要輸出地，海上鉆井平臺越來越多，也越來越深，而一直以來聯邦政府對于深海石油開采卻無力監管。墨西哥灣居民擔心的不是會不會溢油的問題，而是什么時候會溢油的問題。而深海石油開采的最大受益者卻是石油巨頭公司。因此，墨西哥灣沿岸漁民以及當地居民成為深海石油開采的受害圈，石油公司則是最大的受益圈，這就導致受害者結構化問題，即受害者群體表現為固化的底層社會群體，即墨西哥灣沿岸以捕魚為生的漁民始終成為近海石油開采最大的風險承擔者。

受害者結構化催生的問題便是底層社會群體在面臨環境污染問題時，其抵御風險的能力較弱，更容易成為環境污染事件的最大受害者，因為相比受益圈，底層社會群體所能利用的社會資本有限和抵御風險的能力較弱，度過危機需要付出巨大的利益代價，一次嚴重的環境污染事件便可能讓底層社會群體面臨生存挑戰。盡管此次事件被稱為美國史上最嚴重的溢油事件，BP公司仍然可以依靠遍布全球各地的油氣資源產權渡過漫長的危機，該公司的盈利能力并沒有受到損失②。但對于墨西哥灣沿岸居民來說，打擊卻是一連串的。有分析指出，當地漁業整個產業鏈的全部利潤下降了90%以上③，成千上萬靠捕魚為生的民眾以及其他相關行業的人被迫失業。

四、結論與反思

墨西哥灣溢油事件的處理機制雖然尚有缺陷，但依然值得借鑒。近年來，中國海洋溢油事件頻發，其中，2011年中國渤海海域發生的蓬萊19-3溢油事件，是中國海洋資源開發以來發生的最嚴重的溢油事件④。作業方為美國康菲石油公司的子公司康菲石油中國有限公司（以下簡稱康菲公司），而中國海洋石油公司作為合作方擁有51%的權益。相對于墨西哥灣溢油事件中BP公司的處理方式，康菲公司的表現則是另外一番景象，其傲慢態度甚至一度引起輿論嘩然。鑒于此，我們需要借鑒美國的溢油處理機制。

（一）健全環境法律體系

在很大程度上，正是中國法律對環境污染處罰力度過低，環境法律法規不完善，使得康菲公司可以如此傲慢無禮。美國的環境法律法規為律師和法官進行環境公益案件的訴訟和審判提供了保障，但中國法院判決結果受來自政府和其他方面的干擾過大⑤，環境執法問題更為突出。

蓬萊19-3溢油事件發生時，根據當時中國《海洋環境保護法》第85條規定，違規進行海洋石油勘探開發活動，造成海洋環境污染的，最高行政處罰僅達20萬元。由此可見，《海洋環境保護法》并沒有適應新的形勢，特別是在懲罰和補償方面還存在著很大漏洞。另外，根據法律規定，只有具有直接利益關系的群體才能提起民事訴訟，因此只有海邊養魚的養殖戶和漁民才具有提起訴訟的主體資格。因此，像NGO等社會組織不能作為原告起訴。直至2015年1月1日新的《環境保護法》開始施行，社會組織才可以對污染環境、破壞生態和損害社會公共利益的行為提起訴訟。隨后，最高人民法院對環境公益訴訟的解釋出臺，700多家社會組織可成為訴訟主體①，從此，這種“無權可訟”的局面才得以改變，但此時距離溢油時間點已經過去了近4年，錯失了很多更為有力的證據。另外，在法院立案登記制度實施之前，底層社會雖然重視通過依法抗爭維護自身權益，但時常遭遇“法院不受理”的困境②。因此，中國不僅需要健全法律體系，破解“無法可依”“無權可訟”的困境，更需要加強執法制度建設。

（二）完善危機管理機制

墨西哥灣溢油事件后，BP公司在第四天就給出了原油泄漏的數字。此后，美國官方定期更新原油泄漏的相關數據，民眾可以隨時從官方獲得這些信息。反觀蓬萊19-3溢油事件，不僅康菲公司啞口無聲，相關政府監管部門也幾乎集體失聲。2011年6月4日發生溢油事件，直到6月21日消息才通過微博爆料傳出，而國家海洋局直至7月5日才開始對溢油事件進行通報，其間不管是責任方康菲公司和中海油，還是監管方的國家海洋局，都保持緘默態度。

盡管可能存在技術上原因，漏油量不容易統計，但這并不應該是康菲公司及國家海洋局三緘其口的理由。而當國家海洋局的“慢作為”“不作為”引起社會輿論的不滿后，國家海洋局則開始頻頻表態，提出要“客觀公正地引導輿論”③。而國家海洋局所謂正確的引導輿論，是將矛頭引向康菲公司，要求康菲公司向公眾發布信息。這種“責任轉嫁”，深刻地反映出相關部門急于撇清責任、轉嫁責任的心態，這在當前的環境危機事件處置中具有一定的代表性④。此外，有關地方政府對此次溢油事件同樣選擇了沉默，甚至壓制漁民群體的環境抗爭運動。陳濤指出，“對上負責”體制推動的維穩壓力機制和由旅游及海產品出口等經濟利益驅動的“去污名化”機制，使得基層政府走向了漁民環境抗爭的對立面⑤，但這并不能從根本上維系社會穩定。對于環境突發事件而言，關鍵是要完善危機管理機制，將底層群體的利益表達納入制度化軌道，民眾的利益表達與社會穩定不應該是一個二元對立的結構。

（三）發揮社會組織的監督作用

美國的社會組織在環境監管方面發揮著重要作用，但是，我國的環境社會組織還存在很多不成熟的地方，在環境監管方面的能力有限。

蓬萊19-3溢油事件發生后，國家海洋局一度保持沉默。2011年8月17日，中華環保聯合會建議國家海洋局盡快向有關法院提起民事訴訟，啟動對康菲公司的民事司法程序。此后，國家海洋局不僅沒有啟動民事司法程序，還于2013年2月批復康菲公司復產。隨后，中華環保聯合會便對國家海洋局提起行政訴訟，理由是復產的審批，沒有經過專家論證，也沒有進行公開聽證，但該行政訴訟最終以原告不具有起訴的主體資格被法院駁回①。蓬萊19-3溢油事件發生后，不管是行政訴訟還是民事索賠都從未停止，但并未有哪個社會組織以環境公益訴訟的名義起訴康菲公司獲得立案。直至2015年7月，以中國生物多樣性保護與綠色發展基金會為原告、康菲石油和中海油為被告的“康菲溢油案”環境公益訴訟才正式立案，這也成為我國第一個由社會組織提起并得到受理的海洋環境類公益訴訟案件②。但立案并不代表事件就此結束，后續的訴訟、索賠過程仍然有很長一段路需要摸索。由于我國的社會組織發育不完善，社會力量發育不佳，在“大政府、小社會”的格局下，社會力量很難對其他利益主體構成制衡作用③。當前，國家已經放寬了社會組織的發展環境，但還需要進一步創造條件發揮其在環境監管方面的積極作用。

（感謝匿名審稿專家對本文提出修改意見。文責自負。）