美國農業部如何幫助農民向有機農業轉型

■ 文 / 裘 成

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美國農業部如何幫助農民向有機農業轉型

■ 文 / 裘 成

美國是發達國家中為數不多的走轉基因路線的農業大國，10億畝的美國土地上種植著轉基因玉米、大豆與棉花，占全美國種植面積的一半，也占世界轉基因種植面積的40%。盡管如此，近年來，美國對有機食物的需求急劇增長，自1990年以來激增30多倍，而有機耕種面積僅增長了5倍，銷量增長遠不及國內有機食物的供給。每年，美國都要向國外進口大量的有機食物與有機動物飼料。因此，美國農業部，一個管理著從“田間到餐桌”的重要政府部門，其使命之一是確保有機農業生產體系的發展，以滿足國內對有機食物不斷增長的需求。

美國政府意識到，有機農業對經濟發展與生態環境恢復具有重要戰略意義。在最近三次的農業法案中，聯邦政府在扶植有機農業上的財政支出都大幅提高（注：美國農業法案約每5年制定一次），在最近的一次2014年農業法案中，針對有機農業的研究、教育、補助以及數據收集的總財務支出超過了1.6億美金。雖然目前有機食物消費僅占美國所有食物消費的5%，但因政府的大力支持、消費者對有機食物市場需求以及農民對轉型有機農業不斷上升的興趣，美國有機農業得以快速發展，有機農場數目與有機種植面積逐年上升。美國農業部部長湯姆·維爾薩克在近日的新聞發布會上說：“有機生產是美國農業中最快速發展的一部分，正是農業部對有機農業的大力支持使得有機農場與加工商數目不斷增加，為美國鄉村提供了更多工作機會”。

美國農業部如何扶植有機農業

美國農業部對有機農業的扶植主要體現在五個方面：（1）確保有機認證體系的嚴格執行，（2）以財政補助（如有機認證成本分攤項目和有機農業環境激勵項目）與技術支持來幫助農民與牧民向有機生產轉型，（3）有機數據收集與經濟市場研究，（4）有機與可持續農業體系的研究，（5）教育與傳播有機農業信息與知識。

美國農業部下屬直接負責有機農業的部門與項目包括：

圖1　美國有機食物銷量、有機認證農場數目、有機種植面積逐年升高，需求遠大于供給

圖2　美國最近三次的農業法案中，聯邦政府在扶植有機農業體系上的財政支出都大幅提高

1.農業市場服務部（Agricultural Marketing Service）下的“國家有機項目”（National Organic Program），負責設置有機標準，執行和監管有機法規，鑒定、授權與培訓有機認證機構，指導農民與加工企業如何獲得有機認證，制定有機進出口政策等。國家有機項目的有機認證成本分攤項目（Organic Certification Cost Share Programs），以直接補助的形式為申請有機認證的農民與加工商分攤75%的申請成本。2016年4月4日，農業市場服務部推出了有機誠信數據庫（Organic Integrity Database）。

2.自然資源保護服務部（Natural Resources Cons-ervation Service）下屬的“有機農業環境激勵項目”（EQIP Organic Initiative），為有機農民與向有機轉型的農民提供財務與技術支持，幫助農民設計有機保護性農業與牧業、恢復土壤、減少水土流失、提高灌溉效率、提升作物輪作與營養吸收、恢復授粉昆蟲棲息地等。有機農業環境激勵項目對申請者的財務支持為每年最高為兩萬美金以及六年總共不超過八萬美金，以幫助農民向有機生產轉型。自然資源保護服務部還開設了免費網絡培訓講座，如有機農業轉型的指導講座。

3.經濟研究服務部（Economic Research Service），負責收集有機農業生產與有機市場的數據，并進行有機生產、加工、區域分布、零售、消費者購買行為等方面的調研，擁有開放數據平臺。

4.風險管理局（Risk Management Agency），為有機與向有機轉型的農民提供作物保險以彌補自然災害（氣候變化和病蟲害）的損失，供農民購買，保險規則與化學農業類似，但補償定價為更高的有機產品的價格。

5.農業推廣服務（Extension Services）與覆蓋全美的贈地大學（Land-grant University）合作，教育和傳播農業知識與實際的農業實踐操作。下設的農業推廣網站與eOrganic網站，與全美70多個大學合作，提供有機農業知識的視頻、講座與文章，有機生產者以及大眾還可以在網上向有機專家提問。

6.國家農業圖書館（National Agricultural Library）下的另類農業體系信息中心（Alternative Farming Systems Information Center）提供大量有機農業與可持續農業的相關新聞與信息。

7.可持續農業研究與教育（Sustainable Agriculture Research & Education）、國家農林中心（National Agroforestry Center）、國家食物與農業研究所（National Institute of Food and Agriculture）下的有機農業研究與推廣項目、有機轉型項目等為有機農業和其他形式的生態有機農業（如農林體系、森林農業體系等）提供科研以及科研與教育推廣的經費。

美國有機認證流程

在商業化的市場模式下，唯有嚴格的認證體系才能保證消費者對有機食物的信任。美國在20世紀80年代有多家機構提供認證并采取不同有機標準，同時存在欺詐作假現象，導致消費者失去信任，因此1990年聯邦政府頒布了《有機食物生產法案》，建立國家有機標準，設立了國家有機項目來確保有機認證體系的執行。現在，美國國家有機項目授權全球80多家第三方有機認證機構，其中在美國國內有50多家認證機構。這些第三方認證機構包括州政府的農業部門、非營利組織或教育機構、私營單位與外國政府部門。

圖3　美國農業部有機產品認證標志

美國有機認證產品分為四類：一是農作物，包括糧食、蔬菜、水果、動物飼料（如干草）、加工原料（如棉花）等各種農作物；二是牲畜，包括用來食用與作為加工原料的各種動物；三是加工食物，包括處理、加工和包裝的食物，如切碎包裝的食物、罐頭包裝的湯等；四是野生作物，無需人種植的植物。

農民與加工商可以從農業部授權的認證機構中任選一家來申請美國農業部有機產品認證標簽，交納申請費（申請費的75%可由國家有機項目的有機認證分攤項目報銷）。提交的申請報告中包括有機生產系統方案（Organic System Plan），需要詳細撰寫在何處種植何種作物、利用哪些農產品投入品、投入品的來源（如種子的來源）、保持土壤肥力的管理計劃等。然后，認證機構會派出檢察員前來檢察場地運營以及農場的所有投入與支出記錄等信息，撰寫檢察報告，認證機構審核報告與申請材料后，決定是否頒發有機認證標識。

需要注意的是，以上有機認證申請程序，每一年都要重復一次。也就是說每一年，有機生產者都需要再次遞交更新的有機生產系統方案，由認證機構所派的檢察員檢察，最后由認證機構來決定是否延續有機認證標識。

圖4　美國有機認證流程

若獲得有機認證的有機生產者出現違規情況，則視違規嚴重程度，每次違規最高罰款1.1萬美金，并可能吊銷有機認證。從常規農業（化學耕作方式）轉型到認證的有機農業需要經過三年的轉換期。即自申請起必須嚴格按照國家有機標準進行生產，到第三年可獲得有機認證。

圖5　美國有機認證：從常規農業向有機農業轉型的時間線

國家有機標準董事會（National Organic Standards Board）屬于聯邦咨詢委員會，它為國家有機項目提供咨詢。董事會委員由有機食物行業不同領域的15位委員組成，目前包括四位有機生產者、兩位環保人士、三位消費者（大眾利益）代表、兩位有機加工者、一位有機銷售者、一位科學家與一位有機認證機構人員。這樣的設置讓國家有機項目可以了解有機食物產業鏈上各結點所存在的問題，得到反饋從而完善現有的認證體系。

對我國有機農業與食物體系發展的啟示

據2016年國際有機農業運動聯盟與有機農業研究所報告，我國目前有機農業土地面積為192.5萬公頃，占所有農業土地面積的0.4%，是世界有機耕作面積排名第四的國家。在滿足糧食安全的同時，為更多消費者提供富含營養價值與高質量有機食物，是當前農業供給側改革的重要內容之一。

（一）完善有機認證與監管體系以保證有機產品的誠信

在我國，參與保障體系（Participatory Guarantee System）作為一種局域性的質量保證體系，以國際有機農業運動聯盟IFOAM的基本標準為基礎，基于當地利益相關者的主動參與，對農戶生產模式進行評估。它可以作為第三方認證的輔助手段，適用于本地化的小農戶。參與保障體系結合本地化的社區支持農業（Community Supported Agriculture），將食物的生產者與消費者相連，對推動可持續農業、本地經濟與食物體系的安全與健康有著重要意義。

然而，商業化、大規模的有機農業與有機農業產業鏈（如超市中所售的有機食物），尤其需要有機認證與監管體系來保障有機食物的誠信。因為食物生產者與消費者并不相識，唯有依靠認證標志來了解食物。消費者在購買有機食物時，其實購買的不僅僅是食物本身，還包括了有機食物背后有利于恢復自然生態環境的農業生產體系，“有機”認證標簽以法律確保了有機食物供應鏈的誠信。

2012 年我國修改了有機農業生產標準，許多國家和組織認為中國的有機農業生產標準是世界上最嚴格的標準之一。盡管有嚴格的認證體系，但在實施上，存在一些漏洞，有作假造假的現象，導致消費者對市場上的有機食物信任度不高。我們應加強監管體系，用法律來處罰違規行為。同時每年再次檢查已認證有機產品的農場與加工商，對已經取得認證的產品再次認證來延續其有機產品認證標志。同時可借鑒美國，建立有機誠信數據庫，使供銷商和消費者可以查詢并核實有機產品標志的真實性。

（二）實施政策來激勵生產者向有機農業轉型

由于我國有機農業生產的高標準，有機生產者的生產成本和交易成本也隨認證標準和認證費用的提高而增加。我們應考慮借鑒美國的做法，國家出臺對有機農業生產、加工、認證等環節的補貼政策，對有機從業者尤其是處在向有機轉型的生產者給予適當的直接補貼和認證費用補貼，降低進入者和生產者的交易成本。其次，考慮到有機農業對環境恢復的作用，可從改善環境質量的角度提供補助以激勵農民向有機農業轉型。對有機農業的財政補貼一般會歸納為“農業環境保護補貼”，屬于 WTO 規則 中“綠箱”政策的范疇，不易引起進口國的反補貼調查和關稅壁壘。

（三）加大可持續生態有機農業的科研投入、實踐推廣與數據收集

我國還應加大在有機農業、可持續農業（如農林體系Agroforestry等）的研究與推廣方面的投入，可以與大學合作，因地制宜地與有機生產者合作推廣有機農業，并收集研究數據。對有機農業的研究與實踐，才能保證有機農業生產體系的發展。

我國還應收集有機生產與市場數據（如有機食物價格），追蹤并為生產者與消費者提供長期數據信息，建立公共信息平臺，從而可對有機生產和貿易進行長期評估，對有機市場發展的戰略規劃做鋪墊。

放眼世界，在轉基因道路上行走了二十多年的美國正在大力扶植有機農業，幫助農民從化學農業向有機農業轉型；西方發達國家比如法國正開展著全國生態農業項目，幫助農民從化學農業向生態農業轉型，我們可以清晰的看到，可持續的生態有機農業是未來農業走向——為了人類與萬物的健康，為了恢復我們賴以生存的環境。

欄目編輯：劉媛媛

作者單位：（國際食物政策研究所）