2015中國大都市新城新區(qū)發(fā)展報(bào)告*

劉士林 劉新靜 孔 鐸 周繼洋

2015中國大都市新城新區(qū)發(fā)展報(bào)告*

劉士林 劉新靜 孔 鐸 周繼洋

以符合國家最新城市層級(jí)劃分中人口在1000萬以上的“超大城市”和人口在500萬以上的“特大城市”標(biāo)準(zhǔn)的我國12座大都市規(guī)劃和建設(shè)的130余座新城新區(qū)為研究對(duì)象，對(duì)規(guī)劃與建設(shè)的總體情況、基本特點(diǎn)、最新進(jìn)展與突出問題進(jìn)行了研究。認(rèn)為我國大都市新城新區(qū)面積大、數(shù)量多、在功能上以綜合型為主、由單一型升級(jí)而來，并具有級(jí)別較高和區(qū)城共生等特點(diǎn)，同時(shí)呈現(xiàn)出城市空間結(jié)構(gòu)多中心網(wǎng)絡(luò)化、追求“宜居”、“生態(tài)”和注重產(chǎn)城融合的新趨勢(shì)，但仍存在著體制僵化、創(chuàng)新意識(shí)淡薄、集聚效應(yīng)冷熱不均、發(fā)展模式粗放等問題。建議從七方面提升層次和質(zhì)量：一是區(qū)別對(duì)待大都市新城新區(qū)的審批；二是從頂層設(shè)計(jì)角度重新考慮新城新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)；三是走文化型城市發(fā)展路徑十分必要；四是深入研究新城新區(qū)的比較性優(yōu)勢(shì)；五是要理性客觀看待新城新區(qū)；六是提升城市規(guī)劃的公眾參與度；七是充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等在規(guī)劃建設(shè)中的積極作用。

新城新區(qū)；城市化；都市化

2000年以來，我國城市人口以年均超過1.3%左右的速度快速增長，而每增長一個(gè)百分點(diǎn)就需要年新增建設(shè)用地1800平方公里，我國這種大規(guī)模、高速度、集中化的城市化特點(diǎn)，必然要以更大范圍的城市空間為載體，建設(shè)新城新區(qū)完全符合城市化的一般規(guī)律和我國城市“爆炸式擴(kuò)張”的特殊國情，同時(shí)也是改革開放以來我國先后設(shè)置了包括工業(yè)園區(qū)、大學(xué)園區(qū)、科技園區(qū)等在內(nèi)的2957個(gè)新城新區(qū)，且其面積高達(dá)107288.69平方公里的現(xiàn)實(shí)背景。無需否認(rèn)，我國新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)中存在著違規(guī)、違法及盲目開發(fā)等突出問題，這是2010年《國家十二五規(guī)劃綱要》提出“規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”、2012年中共十八大報(bào)告提出“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，珍惜每一寸國土，控制開發(fā)強(qiáng)度”、2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”的主要原因。

對(duì)新城新區(qū)的規(guī)范和治理，始于2006年國家發(fā)改委等對(duì)全國開發(fā)區(qū)的集中整治。經(jīng)過此輪規(guī)范和治理，全國開發(fā)區(qū)在數(shù)量上從6866個(gè)減少到1568個(gè)，規(guī)劃面積也從3.86萬平方公里減少到9949平方公里。2011年，為遏制新城新區(qū)的“粗放發(fā)展”，國家發(fā)改委停止了新城新區(qū)的審批。2014年1月，依據(jù)國家發(fā)展和改革委員會(huì)《規(guī)范新城新區(qū)若干重大問題研究》課題組的最終成果，由國家發(fā)展改革委會(huì)簽國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部形成的《新區(qū)設(shè)立審核辦法》，在送中央編辦、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、監(jiān)察部、民政部、財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署、林業(yè)局、法制辦等16個(gè)部門征求意見后報(bào)送國務(wù)院并經(jīng)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)審定，成為國家審批新區(qū)的正式文件。為理性觀察和評(píng)估我國新城新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，并促進(jìn)其健康發(fā)展成長，繼2012年底發(fā)布國內(nèi)首個(gè)《全國新城新區(qū)研究報(bào)告》[1](P.21-34)，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院從2015年開始發(fā)布《中國大都市新城新區(qū)發(fā)展年度報(bào)告》，關(guān)注和跟蹤研究具有代表性的大都市新城新區(qū)發(fā)展進(jìn)程，同時(shí)為中小城市的新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)提供示范。

1 中國大都市新城新區(qū)發(fā)展的研究背景

作為本報(bào)告核心概念的“大都市”，在內(nèi)涵上包括國家最新城市層級(jí)劃分中的人口在1000萬以上的“超大城市”和人口在500萬以上的“特大城市”①。在“把城市群作為主體形態(tài)”的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，這些大都市作為區(qū)域發(fā)展的核心和增長極，不僅對(duì)城市群的規(guī)劃建設(shè)具有舉足輕重的地位和意義，也是觀察和衡量以“大都市”和“城市群”為中心的中國都市化進(jìn)程的風(fēng)向標(biāo)。大都市新城新區(qū)則成為了是全國新城新區(qū)“核心中的核心”，這是本報(bào)告選擇大都市新城新區(qū)開展深入調(diào)查研究的主要原因。

1.1 新城新區(qū)建設(shè)成為新世紀(jì)以來我國城市化進(jìn)程中的普遍現(xiàn)象

建國以來，中國的城市化進(jìn)程可以分為兩個(gè)階段，時(shí)長各三十年左右。第一個(gè)階段是從1949年到改革開放初期，這個(gè)階段盡管城市數(shù)量有了較大增長，從1949年的79個(gè)增長為1980年的223個(gè)，但我國的城市化率一直在低位徘徊，據(jù)《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)，1949年為10.64%，1980年為19.39%，30年的時(shí)間僅提升了8.75%；第二個(gè)階段時(shí)從改革開放到現(xiàn)在，我國的城市化進(jìn)程以加速度發(fā)展，城市數(shù)量和城市化率都有了大幅提升，城市數(shù)量從1980年223個(gè)增長為2013年的658個(gè)，城市化率從19.39%躍升為53.72%。從圖1可以發(fā)現(xiàn)，城市數(shù)量與城市化率在大趨勢(shì)上相吻合，都呈現(xiàn)增長趨勢(shì)，但增長的時(shí)間段并不完全吻合。如第一個(gè)階段三十年城市數(shù)量增長了182%，但城市化率僅增長了8.75%；第二個(gè)階段的前二十年城市數(shù)量增長了197%，但城市化率卻增長了16.83%；最后十年盡管城市數(shù)量出現(xiàn)了負(fù)增長，但城市化率卻增長了17.5%。這其中的主要原因在于，解放前我國城市數(shù)量少，城市化率低，而在新中國成立后，隨著國民經(jīng)濟(jì)的逐漸恢復(fù)和快速發(fā)展，無論城市數(shù)量還是城市人口必然都呈現(xiàn)增長趨勢(shì)，但其之所以不是完全對(duì)應(yīng)，主要是新中國前三十年主要是“政治型城市化”，城市數(shù)量在某些階段不升反降，而單體城市吸納農(nóng)村人口的進(jìn)程還在繼續(xù)(圖1)。

圖1 新中國的城市數(shù)量與城市化率趨勢(shì)圖（1949-2013年）

據(jù)上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院的研究表明，我國的新城新區(qū)建設(shè)主要建于2000年以后，這和中國城市化步入以“大都市”和“城市群”為中心的都市化（Metropolitanization）進(jìn)程[2]在時(shí)間上高度吻合，是中華民族在城市時(shí)代亟需拓展生產(chǎn)生活空間的集中體現(xiàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)（由于新城新區(qū)設(shè)置存在著不斷調(diào)整、合并等原因），截至2011年底，全國31個(gè)省市共計(jì)擁有新城新區(qū)545個(gè)，面積達(dá)68671.52平方公里。其中，20世紀(jì)80年代建設(shè)面積為0.9%，20世紀(jì)90年代建設(shè)面積為14.4%，新世紀(jì)以來建設(shè)面積為84.7%。[1](P.30-31)而據(jù)另一項(xiàng)調(diào)查顯示，我國12個(gè)省會(huì)城市中全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)了55個(gè)新城新區(qū)，其中沈陽最多，共規(guī)劃建設(shè)了13個(gè)新城新區(qū)，武漢次之規(guī)劃了11個(gè)新城新區(qū)。在144個(gè)地級(jí)城市中，有133個(gè)城市提出要建設(shè)新城新區(qū)，占比為92.4%，平均每個(gè)地級(jí)市規(guī)劃建設(shè)1.5個(gè)新城新區(qū)。在161個(gè)縣級(jí)城市中，也有67個(gè)提出要建設(shè)新城新區(qū)，占比為41.6%。[3]

從城市史的角度看，和西方19世紀(jì)下半葉開始大規(guī)模建設(shè)新城建設(shè)一樣，新世紀(jì)以來，在我國城市數(shù)量基本穩(wěn)定的背景下，由于城市化率的快速和持續(xù)攀升，原有的城市空間已無法容納日益增多的城市人口和日益活躍的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，我國大規(guī)模的新城新區(qū)規(guī)劃和建設(shè)正是由于這種歷史和現(xiàn)實(shí)需要而興起的。

1.2 所謂“鬼城”現(xiàn)象讓新城新區(qū)面臨頗多質(zhì)疑與批評(píng)

新世紀(jì)以來大規(guī)模的新城新區(qū)規(guī)劃和建設(shè)，為諸多罹患人口擁擠、用地緊張、環(huán)境惡化等“城市病”的城市、特別是大城市獲得了充分的發(fā)展空間，為更加有序地安排各種資源和要素、滿足城市快速發(fā)展的需要提供了保障。但由于政績考評(píng)、土地財(cái)政、盲目追求規(guī)模、相互攀比、崇洋媚外等原因，一些城市在缺乏科學(xué)研究和論證基礎(chǔ)上上馬的新城新區(qū)項(xiàng)目，也造成了“鬼城”、人氣不足、產(chǎn)城分離等現(xiàn)象的出現(xiàn)。這些發(fā)育不良的“新城新區(qū)”浪費(fèi)了大量資金和土地，加重了一些城市在空間規(guī)模上的無序野蠻增長，因此受到了頗多質(zhì)疑和批評(píng)。這主要集中在以下四個(gè)方面：一是質(zhì)疑新城新區(qū)存在的合理性和必要性。認(rèn)為其主要體現(xiàn)了政府和官員的意志，是“行政的手”取代了“市場(chǎng)的手”，而非出于城市發(fā)展的規(guī)律和必然性，并大幅度增加了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。二是質(zhì)疑新城新區(qū)建設(shè)的規(guī)模和數(shù)量。其中最具代表性的是以12個(gè)省會(huì)城市平均建4.6個(gè)新城新區(qū)、144個(gè)地級(jí)市規(guī)劃建設(shè)200個(gè)新城新區(qū)為對(duì)象，認(rèn)為我國新城新區(qū)數(shù)量過多、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置較高，超出了城市發(fā)展的實(shí)際需要和當(dāng)?shù)刎?cái)政的承受能力。三是質(zhì)疑新城新區(qū)建設(shè)的目的和意義。認(rèn)為政績工程和土地財(cái)政是主要推手或動(dòng)機(jī)，前者包括一些生態(tài)城、智慧城、科技城等，主要功能是為地方官員晉升“鋪路”，后者主要是拉動(dòng)地價(jià)以獲取更多的財(cái)政收益，與城市民生關(guān)系不大，在拆遷、征地中存在著損害普通百姓權(quán)益的情況。四是全盤否定新城新區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)。以一些“鬼城”、“空城”和產(chǎn)業(yè)不成功的新城為口實(shí)，把人氣不旺、空置率高、公共設(shè)施配套和公共服務(wù)滯后、產(chǎn)業(yè)集聚程度不高或經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，也包括違規(guī)占地、安置補(bǔ)償不合理、政策不到位、群體性事件等完全歸罪于新城新區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)。[4]這些批評(píng)和否定意見具有某種片面的深刻性和局部的合理性，但從總體和本質(zhì)上看并不全面和客觀。以具有準(zhǔn)新城新區(qū)的開發(fā)區(qū)為例，從1984年開始設(shè)立到2014年，437家國家級(jí)開發(fā)區(qū)、1600余家省級(jí)開發(fā)區(qū)及逾2萬家各類主題產(chǎn)業(yè)園，30年來這些開發(fā)區(qū)貢獻(xiàn)了全國GDP的68%、外貿(mào)出口的近九成。[5]如果沒有它們，我們的城市就會(huì)更美好嗎？這是不言而喻的。

1.3 理性思考和客觀評(píng)價(jià)新城新區(qū)

在我國新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)過程中出現(xiàn)的“鬼城”現(xiàn)象，是我國快速城市化進(jìn)程中土地財(cái)政、政績工程、貪大求洋等問題的集中反映。但如果因此就全盤否定新城新區(qū)，認(rèn)為其一無是處或主流是錯(cuò)誤的，則明顯是在片面調(diào)查研究上做出的以偏概全的錯(cuò)誤判斷。上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院的研究報(bào)告對(duì)此提出不同意見。認(rèn)為這些質(zhì)疑和批評(píng)的主要問題在于三方面：一是缺乏對(duì)新城新區(qū)的理論研究，不理解其在城市化進(jìn)程中的重要作用，就不可能正確認(rèn)識(shí)我國新城新區(qū)建設(shè)的必要性。我們不能泛泛地談新城新區(qū)多還是少，也不能與人口總量有限、城市化速度較為均衡的西方國家機(jī)械地比較。相對(duì)于空間狹隘、基礎(chǔ)設(shè)施落后的老城區(qū)，新城新區(qū)在大規(guī)模解決人口居住和就業(yè)、在整體上帶動(dòng)和引領(lǐng)城市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面具有突出優(yōu)勢(shì)和關(guān)鍵作用，已成為我國城鄉(xiāng)人口就業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科技創(chuàng)新的主體功能區(qū)；二是缺乏對(duì)新城新區(qū)的歷史研究，不了解歷史就容易跟著感覺走，也不能對(duì)我國新城新區(qū)建設(shè)做出科學(xué)的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)。從新城新區(qū)的發(fā)展歷程看，不存在從一開始就規(guī)劃得很完美、高質(zhì)量的新城新區(qū)。英國從規(guī)劃功能單一的衛(wèi)星城到相對(duì)獨(dú)立的新城市中心，大約經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)。我國新城新區(qū)建設(shè)始于20世紀(jì)80年代，主要是工業(yè)園區(qū)、大學(xué)園區(qū)、科技園區(qū)、居住小區(qū)等，但在遭遇到通勤成本上揚(yáng)、公共服務(wù)短缺、人氣不足等現(xiàn)實(shí)問題之后，近年來已紛紛啟動(dòng)向綜合性城市中心的升級(jí)和改造。相關(guān)專家和媒體把新城在某些區(qū)域、某些階段必然存在的空置率高、公共服務(wù)滯后、產(chǎn)業(yè)集聚程度不高等，誤判為我國新城新區(qū)的整體和本質(zhì)屬性，甚至稱為“鬼城”，有悖于新城新區(qū)發(fā)展的歷史規(guī)律和中國經(jīng)驗(yàn)；三是缺乏全面的數(shù)據(jù)和科學(xué)的經(jīng)驗(yàn)研究，在現(xiàn)狀的概括上比較隨意和不嚴(yán)謹(jǐn)，不能正確認(rèn)識(shí)和把握我國新城新區(qū)存在的真正問題及實(shí)質(zhì)。我國新城新區(qū)應(yīng)重點(diǎn)整治的問題是未批先建、少批多占、越權(quán)審批、以租代征、借殼建設(shè)、人均面積超標(biāo)等。這些問題既是我國新城新區(qū)建設(shè)存在的主要病癥，也是在當(dāng)下急需應(yīng)對(duì)和處理的具體對(duì)象。把精力和思考更多地放到這些具體層面，不僅有助于找到真正的患者和深層的病因，探索、尋求規(guī)范和治理新城新區(qū)的策略與技術(shù)，同時(shí)也有助于端正思想和擺平心態(tài)，使城市研究和傳播在客觀基礎(chǔ)上發(fā)揮出建設(shè)性的正能量。[4]

“羅馬城不是一天建成的”，新城新區(qū)也是如此。從發(fā)達(dá)國家建設(shè)新城新區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，新城新區(qū)建設(shè)往往不是十年八年就能完成的。如美國的里斯頓新城，從1961年買地、1962年規(guī)劃、1963年開工、1964年開盤直至2005年才竣工，其建設(shè)過程長達(dá)44年。而建于1971年的加州爾灣新城，其規(guī)劃面積為88平方公里，但迄今也只有17.5萬的居住人口。尤其值得注意的是，并不是所有的新城新區(qū)都能成功，如日本的筑波科學(xué)城，不僅沒有達(dá)到疏散東京人口的目的，還因?yàn)橥度氘a(chǎn)出不成比例而嚴(yán)重影響了自身的健康發(fā)展。[6]這些世界新城建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們科學(xué)理性看待中國新城新區(qū)建設(shè)可以提供重要的借鑒。“寧欺白須翁，莫欺少年窮”。我國絕大多數(shù)的新城新區(qū)，在規(guī)劃建設(shè)時(shí)都屬于情勢(shì)所迫，同時(shí)它們目前主要處于生長變化的幼兒期，對(duì)其未來不宜過早蓋棺論定或一棍子打死。以2010年還被稱為中國最大鬼城的鄭東新區(qū)為例，現(xiàn)在已是車水馬龍、人流如梭，甚至到處堵車。這符合世界各國新城新區(qū)的發(fā)展規(guī)律，即在新城初建時(shí)，由于基礎(chǔ)設(shè)施不完善、人口和資源的集聚度不夠，所以新城總是不如舊城熱鬧，但隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能的完善，很多問題都會(huì)自然而然地解決。

基于我國人口眾多、資源不足的城市化基本國情，新城新區(qū)發(fā)展必然是一個(gè)曲折的進(jìn)程，其復(fù)雜性和艱巨性也會(huì)超過西方和拉美，對(duì)此我們既需要有足夠的耐心，對(duì)其發(fā)展進(jìn)程的艱難不易做到“知人論世”，寬容探索其中的失敗并承擔(dān)必須付出的代價(jià)，同時(shí)也要有足夠的信心，相信改革開放的中國已儲(chǔ)備和蓄積了足夠的物質(zhì)條件與經(jīng)驗(yàn)智慧，有能力解決我國城市化面臨的各種矛盾和問題。[7]

1.4 大都市新城新區(qū)規(guī)劃和建設(shè)具有典型意義

人口與空間是城市發(fā)展的兩大基本問題，也是人類在城市化進(jìn)程中永恒的矛盾。正如芒福德把城市比喻為“容器”[8]一樣，當(dāng)容器內(nèi)的東西過滿時(shí)，最根本的解決辦法不是小打小鬧地挖掘內(nèi)部潛力，而是為裝不下的東西找一個(gè)新容器。在通常情況下，人口和空間是一種正比關(guān)系，對(duì)于人口在1000萬以上的超大城市和人口在500萬以上的特大城市而言，新城新區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)是十分必要而且必須的。據(jù)國務(wù)院2014年發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，我國將城市劃分為五類七檔：城區(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬以下的城 市為Ⅱ型小城市；城區(qū)常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市；城區(qū)常住人口 100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。[9]按照這個(gè)新的城市層級(jí)體系，對(duì)處于不同城市環(huán)境的新城新區(qū)開展實(shí)證研究，可以有效避免不分青紅皂白、胡子眉毛一把抓的新城新區(qū)研究，同時(shí)把真正符合中國城市化需要的新城新區(qū)與各種徒有虛名的“偽新城新區(qū)”區(qū)別開。

根據(jù)國務(wù)院最新的城市劃定標(biāo)準(zhǔn)，截至到2013年年底，我國超大城市有3座，分別是北京、上海、重慶，其市區(qū)常住人口分別是1245.2萬、1364.1萬和1787萬；②特大城市為9座，分別是天津、西安、廣州、沈陽、鄭州、武漢、成都、南京和汕頭，其市區(qū)常住人口分別是821.7萬、580.6萬、686.6萬、524.6萬、517.7萬、512.6萬、564.9萬、643.1萬、532.5萬。③在本報(bào)告中，為了語言簡潔并和世界對(duì)接，我們將將其統(tǒng)稱為“大都市”，其新城新區(qū)即作為本報(bào)告研究對(duì)象和范圍的中國大都市新城新區(qū)。需要說明的是，在都市化進(jìn)程中，由于人口向大城市、中心城市的迅速集聚，大都市在范圍上將是變動(dòng)不居的，隨著各個(gè)城市城區(qū)人口的增減，納入《中國大都市新城新區(qū)發(fā)展年度報(bào)告》的名單也會(huì)不斷變化。盡管這些城市的級(jí)別不同，有直轄市、省會(huì)城市和地區(qū)級(jí)城市，但人口眾多這一共同特點(diǎn)決定了其城市空間需求相對(duì)較大（圖2）。從圖2可以看出，新世紀(jì)以來，這12座大都市的人口大幅增長，建成區(qū)面積也相應(yīng)地不斷擴(kuò)大，二者的變動(dòng)趨勢(shì)基本吻合，這說明我國大都市在新世紀(jì)以來已基本實(shí)現(xiàn)了空間擴(kuò)展與人口集聚的同步性，而土地資源浪費(fèi)或人口過度集中的問題在宏觀上表現(xiàn)得并不明顯。

圖2 中國大都市人口、建成區(qū)面積趨勢(shì)圖

與大都市人口主要來自中小城市和鄉(xiāng)村不同，建成區(qū)面積的增長體現(xiàn)在兩方面，一方面是老城區(qū)的擴(kuò)張，二是新城新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)。這是我們客觀掌握新城新區(qū)發(fā)展進(jìn)程的主要依據(jù)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在全國六百多個(gè)城市中，盡管大多數(shù)都在規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)，但無論在體量還是面積方面，后者和大都市是無法相提并論的。同時(shí)，從落實(shí)中共十八大報(bào)告提出“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”及《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中“嚴(yán)格規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”出發(fā)，中國大都市新城新區(qū)的建設(shè)、發(fā)展及成敗得失具有重要的典型意義，不僅有助于正確認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)我國新城新區(qū)的價(jià)值和意義，也可以為其他城市新城新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)提供樣板和示范。

2 中國大都市新城新區(qū)規(guī)劃與建設(shè)的總體情況與基本特點(diǎn)

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前中國12座大都市共規(guī)劃和建設(shè)新城新區(qū)為130座左右④，其中新區(qū)13座，新城117座（包括自貿(mào)區(qū)1個(gè)），總建設(shè)面積達(dá)14900多平方公里。依據(jù)具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、且為國家《新區(qū)設(shè)立審核辦法》提供主要支撐的《新城新區(qū)認(rèn)定方法及統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院自主建設(shè)了《中國大都市新城新區(qū)數(shù)據(jù)庫》，在此基礎(chǔ)上對(duì)我國大都市新城新區(qū)規(guī)劃與建設(shè)的現(xiàn)狀、特點(diǎn)與趨勢(shì)進(jìn)行分析研究。

2.1 中國新城新區(qū)的界定及闡釋

“新城新區(qū)”概念的正式提出，始于《國家十二五發(fā)展規(guī)劃綱要》，是結(jié)合我國城市發(fā)展實(shí)際提出的一個(gè)新概念，同時(shí)也和我國快速城市化進(jìn)程中的很多新事物一樣，具有先建設(shè)、次規(guī)劃、后研究的鮮明時(shí)代特征。從淵源上看，“新城新區(qū)”與英美等國的“新城”概念最接近，一直以來，無論是在學(xué)術(shù)界還是在管理部門，我國對(duì)“新城新區(qū)”一直缺乏明確統(tǒng)一的界定及統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國新城新區(qū)發(fā)展的歷程和現(xiàn)實(shí)情況，2010年，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院《全國新城新區(qū)研究報(bào)告》課題組在系統(tǒng)梳理西方新城理論源流、形態(tài)演化、主要模式等基礎(chǔ)上，從研究并設(shè)定了符合中國城市化和新城新區(qū)建設(shè)實(shí)際的廣義和狹義概念。其中廣義的“新城新區(qū)”定義為：“1979年（蛇口工業(yè)區(qū)）以來我國各省市在原來的農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的、具有一種或多種功能的、具有行政管理機(jī)構(gòu)的區(qū)域”。狹義的“新城新區(qū)”定義為：“1992年（浦東新區(qū)設(shè)立）以來我國各大城市新建的獨(dú)立于母城之外的在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化上具有自主性的現(xiàn)代城市區(qū)域”。[1](P.27-28)這兩種概念較好地適應(yīng)我國區(qū)域與城市發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，為分類指導(dǎo)我國不同層級(jí)的新城新區(qū)規(guī)劃和建設(shè)提供了依據(jù)。

在本報(bào)告中，我們對(duì)新城新區(qū)的概念進(jìn)行了進(jìn)一步的凝練和深化，將其界定為：“中國各個(gè)建制市在政府部門審批通過的各種規(guī)劃中提及的、名稱中帶有‘新城’、‘新區(qū)’字樣的或被規(guī)劃明確指定為‘新城新區(qū)’的、獨(dú)立于老城區(qū)之外的在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化上具有自主性的現(xiàn)代城市區(qū)域”。原因在于：

第一，新城新區(qū)的規(guī)劃主體是各個(gè)建制市。盡管有明文發(fā)布的國家級(jí)新城新區(qū)，但由于國家管理部門主要職能是審批、指導(dǎo)和監(jiān)督，所以具體的規(guī)劃主體仍是新城新區(qū)所在城市。

第二，行政區(qū)劃調(diào)整后未命名為“新城新區(qū)”的暫不列入本報(bào)告的數(shù)據(jù)庫及調(diào)研范圍。改革開放特別是2000年以來，我國各城市的行政區(qū)劃調(diào)整較為頻繁，如北京東城區(qū)、西城區(qū)的調(diào)整，上海黃浦區(qū)、浦東新區(qū)的調(diào)整，廣州黃埔區(qū)、蘿崗區(qū)的調(diào)整等。盡管一些行政區(qū)的合并、升級(jí)事實(shí)上涉及城市區(qū)域的建設(shè)擴(kuò)張，但與新城新區(qū)的本質(zhì)——農(nóng)業(yè)環(huán)境與資源的城市化相背離，所以同樣不列入研究范圍。

第三，以政府部門的規(guī)劃和文件為準(zhǔn)。各種房地產(chǎn)開發(fā)商出于商業(yè)炒作的目的將其很多樓盤命名為“××新城”，其中有些樓盤的規(guī)模也頗似新城，但實(shí)際上和國家及地方政府主導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)的新城新區(qū)并無關(guān)系，這些商業(yè)樓盤同樣被我們排除在新城新區(qū)的統(tǒng)計(jì)與研究范圍之外。在當(dāng)下的一些研究報(bào)告和媒體報(bào)道中，常常將商業(yè)樓盤混同于新城新區(qū)，這種不負(fù)責(zé)任的張冠李戴，是出現(xiàn)全盤否定新城新區(qū)輿情的主要溫床。

第四，在內(nèi)涵上沿用新城新區(qū)的狹義概念，即空間上獨(dú)立于母城之外，在原來的農(nóng)村地區(qū)興建的，在功能上實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化方面的自給自足，各種公共設(shè)施和服務(wù)設(shè)施比較完善。但不包括單一功能的大學(xué)城、高新園區(qū)、工業(yè)園區(qū)等，同時(shí)與母城的關(guān)系主要是行政上的管理與隸屬關(guān)系。

這種概念內(nèi)涵的變化和調(diào)整原因在于，2010年以來，中國新城新區(qū)規(guī)劃和建設(shè)本身發(fā)生了主要的變遷，即新城和新區(qū)逐漸有了各自的內(nèi)涵并開始走向獨(dú)立。具體說來，新區(qū)是從行政區(qū)劃的角度出現(xiàn)的新的行政區(qū)域，往往涉及行政區(qū)劃的調(diào)整、政府部門的設(shè)立，如上海的浦東新區(qū)、西安的西咸新區(qū)、重慶的兩江新區(qū)、成都的天府新區(qū)、鄭州的鄭東新區(qū)及沈陽的渾南新區(qū)和沈北新區(qū)等，其特點(diǎn)在于成立了新區(qū)就相應(yīng)設(shè)立了新區(qū)政府管理部門。而新城是就土地使用性質(zhì)和城市景觀而言，是指在原來的老城區(qū)之外建設(shè)的城市區(qū)域，其中可能涉及新設(shè)一些管理部門，如新城管委會(huì)等，但卻不涉及行政區(qū)劃的調(diào)整。從層級(jí)上看，新區(qū)在面積、體量和級(jí)別方面明顯高于新城，如浦東新區(qū)、濱海新區(qū)等都屬于副省級(jí)單位，同時(shí)新區(qū)也可以包括幾個(gè)新城，如成都天府新區(qū)包括華陽新城、龍泉新城和東升新城，天津?yàn)I海新區(qū)包括大港新城、漢沽新城等，沈陽沈北新區(qū)包括蒲河新城和沈北新城等。此外，也存在著特殊案例，如西安的涇渭新區(qū)，原是西咸新區(qū)的一部分，盡管名稱為“新區(qū)”，但實(shí)質(zhì)上屬于新城類別。新城新區(qū)的快速發(fā)展和建設(shè)，是造成這種“名”與“實(shí)”相錯(cuò)亂的主要原因。“名不正則言不順”，這些問題也是深化研究及制定政策時(shí)需要加以重視和關(guān)注的。

2.2 中國大都市新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的總體情況

本報(bào)告以上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的“都市化進(jìn)程”和“新城新區(qū)認(rèn)定方法及統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)”為基礎(chǔ)理論和方法，以我國現(xiàn)有的3個(gè)超大城市和9個(gè)特大城市為直接的研究對(duì)象，并以這12個(gè)中國大都市的城市總體規(guī)劃及相關(guān)部門關(guān)于新城新區(qū)的批復(fù)文件為統(tǒng)計(jì)來源，對(duì)中國大都市新城新區(qū)明確了規(guī)劃和建設(shè)的數(shù)量、名稱、規(guī)劃/建設(shè)時(shí)間、規(guī)劃人口和規(guī)劃面積等進(jìn)行了全面梳理和統(tǒng)計(jì)，為開展本報(bào)告的研究提供了第一手和權(quán)威的數(shù)據(jù)與資料。

對(duì)此需要補(bǔ)充說明的是，本統(tǒng)計(jì)仍為不完全統(tǒng)計(jì)，主要原因在于各新城新區(qū)規(guī)劃本身的不一致。如各新城新區(qū)的規(guī)劃人口和面積均以遠(yuǎn)期目標(biāo)為統(tǒng)計(jì)口徑，但它們各自的遠(yuǎn)期目標(biāo)截止時(shí)間卻存在很大差異，有的是到2015年，有的是到2020年，還有的是到2030年，因此統(tǒng)計(jì)結(jié)果會(huì)有一定偏差。但就總體而言，本統(tǒng)計(jì)已是目前所可能獲取的最詳實(shí)和最新的數(shù)據(jù)資料，從中也可以判斷出中國大都市新城新區(qū)規(guī)劃與建設(shè)的整體面貌和總體趨勢(shì)。

圖3 中國大都市新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)情況圖

從數(shù)量和面積看，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年底，中國12座大都市共規(guī)劃和建設(shè)新城新區(qū)130座左右，其中新區(qū)17座，新城117座（包括自貿(mào)區(qū)1個(gè)），總建設(shè)面積為14900多平方公里。⑤其中以沈陽的數(shù)量最多，共計(jì)為19座新城新區(qū)（其中2座新區(qū)，17座新城）（圖3）。此后依次是成都（新區(qū)1座，新城17座）、廣州（新區(qū)4座，新城11座）、上海（新區(qū)2座，新城10座）、天津（新區(qū)1座，新城11座）、北京（新城11座）、南京（新區(qū)1座，新城10座）、武漢（新城11座）、西安（新區(qū)3座，新城6座）、鄭州（新區(qū)1座，新城6座）、重慶（新區(qū)1座，新城4座）、汕頭（新區(qū)1座，新城3座）。

從規(guī)劃和建設(shè)面積上看，廣州的面積最大，其1座新區(qū)和13座新城共計(jì)面積為2529.42平方公里。位居第二到第十二的，其新城新區(qū)的面積依次為天津2124.2平方公里、上海1978.32平方公里、南京1738.66平方公里、北京1693.45平方公里、成都1156.75平方公里、沈陽947.18平方公里、重慶880平方公里、鄭州599平方公里、汕頭480平方公里、武漢412平方公里、西安362平方公里。

從建設(shè)時(shí)間看，中國大都市新城新區(qū)的建設(shè)，除了極少數(shù)（如上海浦東新區(qū)和廣州珠港新城）是二十世紀(jì)九十年代規(guī)劃建設(shè)之外，其他均為2000年以后規(guī)劃建設(shè)的。同時(shí)，即使是二十世紀(jì)九十年代規(guī)劃的，其正式的大規(guī)模的建設(shè)也是在2000年以后。其中最典型的是廣州珠港新城，盡管從1992年就開始規(guī)劃建設(shè)，但直到2000年這里仍是一個(gè)空殼，不僅沒有一家商務(wù)辦公建筑建成，很多已出讓的地塊也在閑置著。2003年1月，隨著《珠江新城規(guī)劃檢討》正式發(fā)布實(shí)施，并在開發(fā)強(qiáng)度、開發(fā)模式、交通系統(tǒng)、“城中村”改造等方面做了較大調(diào)整之后，珠江新城的建設(shè)才走上快車道，先后建成廣州新電視塔、廣州市第二少年宮、廣州歌劇院、廣東省博物館、廣州市圖書館、西塔等地標(biāo)性建筑，2010年，隨著珠江新城花城廣場(chǎng)的建成開放⑥，珠江新城這場(chǎng)“馬拉松”式的建設(shè)終于暫告一個(gè)段落。這說明，中國大都市新城新區(qū)的集中化、大規(guī)模和爆炸式增長，與中國在1999年徹底改變限制大城市發(fā)展的城市政策，與中國城市化水平在2000年達(dá)到36.09%、人均國民生產(chǎn)總值超過800美元，并由此融入當(dāng)今世界以大都市和城市群為中心的都市化進(jìn)程息息相關(guān)。正是在都市化進(jìn)程中隨著人口、經(jīng)濟(jì)等城市發(fā)展要素在大都市的高度和快速集聚，才為我國新城新區(qū)、特別是大都市新城新區(qū)的發(fā)展提供了強(qiáng)烈的社會(huì)需求，并促進(jìn)了它們的跨越式發(fā)展。

2.3 中國大都市新城新區(qū)規(guī)劃與建設(shè)的基本特點(diǎn)

截至2013年底，我國正式建制城市總數(shù)為654個(gè)，這些城市絕大多數(shù)都在規(guī)劃和建設(shè)新城新區(qū)。由于城市層級(jí)、城市化率、資源環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)建設(shè)水平及建設(shè)新城新區(qū)的需求存在差異，我國大都市在新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)上與其他城市也有著明顯差異，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

2.3.1 面積大、數(shù)量多的突出特征

截至2013年底，中國12座大都市共規(guī)劃與建設(shè)了130個(gè)新城新區(qū)，每座城市平均為10.8座，規(guī)劃與建設(shè)總面積超過了14900平方公里，每座城市平均為1241.75平方公里。從城市數(shù)量上看，如圖4所示，這12個(gè)大都市僅占我國全部城市總數(shù)的1.8%，但其規(guī)劃與建設(shè)的新城新區(qū)數(shù)量占到全國新城新區(qū)總數(shù)的27.7%，在面積上占到全國新城新區(qū)總面積的33.92%，也就是說，中國大都市新城新區(qū)在數(shù)量和面積分別接近或超過了全國的1/3。具體說來，在中國大都市的130個(gè)新城新區(qū)中，如圖5所示，規(guī)劃與建設(shè)面積在1000平方公里以上的有1個(gè)，即天津?yàn)I海新區(qū)。規(guī)劃與建筑面積在1000-50平方公里的為74個(gè)，50-10平方公里的為52個(gè)，10平方公里以下的僅有3個(gè)。與之相比，全國新城新區(qū)目前為470座，建設(shè)面積為43924.38平方公里，平均每座城市建設(shè)數(shù)量為0.72座，平均建設(shè)面積為66.2平方公里，而大量中小城市特別是縣級(jí)市的新城新區(qū)，其規(guī)劃建設(shè)面積基本上在50平方公里以下。中國大都市新城新區(qū)呈現(xiàn)出的面積大、數(shù)量多特點(diǎn)，既與大都市人口多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)以及日益嚴(yán)重的“城市病”和亟待疏解中心城區(qū)功能的發(fā)展現(xiàn)狀與需求密切相關(guān)，同時(shí)也表明大都市新城新區(qū)本身就是中國新城新區(qū)規(guī)劃和建設(shè)的主平臺(tái)，而它們的規(guī)范和治理、導(dǎo)向和模式，也需要引起更多的關(guān)注、研究和重視。

圖4 中國大都市新城新區(qū)與全國新城新區(qū)對(duì)比圖

圖5 中國大都市新城市新區(qū)規(guī)劃建設(shè)面積圖（單位：平方公里）

2.3.2 是以綜合型為主體形態(tài)

從規(guī)劃類型看，不同于以工業(yè)區(qū)、高新區(qū)、大學(xué)城、開發(fā)區(qū)等功能單一的城市化區(qū)域，中國大都市新城新區(qū)基本上都定位于綜合型的綜合性城市中心。從我國新城新區(qū)發(fā)展的歷程來看，主要可以分為兩大類型：一是以生產(chǎn)、居住、學(xué)習(xí)、商業(yè)貿(mào)易等為中心的城市功能單一型新城新區(qū)，如各種工業(yè)園區(qū)、居住小區(qū)、大學(xué)城、高新技術(shù)園區(qū)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，這可以稱為中國“第一代”新城新區(qū)；二是融合了產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、居住、休閑等各種城市功能的綜合型新城新區(qū)，如《長三角區(qū)域發(fā)展規(guī)劃》中的提到的嘉定新城、松江新城、臨港新城等。如《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》指出：“高起點(diǎn)建設(shè)兩江新區(qū)，強(qiáng)化交通、金融、商貿(mào)、物流等城市綜合服務(wù)功能，推進(jìn)創(chuàng)新型城市建設(shè)”。⑦這些城市功能規(guī)劃設(shè)計(jì)全面、甚至具有發(fā)展先鋒意義的新城新區(qū)，可稱為中國“第二代”新城新區(qū)。在這個(gè)整體背景下，中國12座大都市新城新區(qū)以2005年為界碑分為兩大陣營，在此前規(guī)劃建設(shè)的新城新區(qū)多為第一代新城新區(qū)，而此后規(guī)劃建設(shè)的新城新區(qū)均為第二代綜合型新城新區(qū)。這從冠名上也可以見出端倪，在2005年之前規(guī)劃建設(shè)的新城新區(qū)，多以“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”、“高新區(qū)”等命名；而2005年之后則直接冠以“新區(qū)”或“新城”。從數(shù)量對(duì)比上看，2005年之前，我國批準(zhǔn)設(shè)立的新城新區(qū)為12個(gè)，主要是上海的1座新區(qū)和10座新城；2005年以后為118個(gè)，占比高達(dá)90.8%。可見中國大都市新城新區(qū)的主流是第二代綜合型新城新區(qū)。大都市新城新區(qū)對(duì)其他新城新區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展也起到了很好的示范作用。實(shí)際上，盡管我國新城新區(qū)最初主要是工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新園區(qū)、大學(xué)城等功能單一型新城，但在面臨產(chǎn)業(yè)與人氣不足、通勤成本上揚(yáng)、公共服務(wù)短缺等壓力后，它們大都開始主動(dòng)探討并推動(dòng)新城新區(qū)建設(shè)走上綜合發(fā)展之路。而作為我國新城新區(qū)體系中層級(jí)最高、規(guī)劃更加科學(xué)的大都市新城新區(qū)，就是它們學(xué)習(xí)和模仿的直接對(duì)象。

2.3.3 第一代新城新區(qū)的升級(jí)版

對(duì)每座城市而言，無論大小空間都是有限的，而且在土地開發(fā)利用過程中還要保留一定的農(nóng)業(yè)空間，所以其空間不可能100%地開發(fā)為城市功能區(qū)。在這種政策和資源環(huán)境的約束下，我國2005年后規(guī)劃建設(shè)的第二代新城新區(qū)，有很多都是從第一代新城新區(qū)升級(jí)發(fā)展而來，而不完全是另起爐灶。如北京的亦莊新城的前身即為北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，該開發(fā)區(qū)始建于1992年，并于1994年由國務(wù)院批準(zhǔn)為北京唯一的國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)；到了2007年，北京市人民政府批復(fù)《亦莊新城規(guī)劃(2005-2020年)》， 將以北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為核心功能區(qū)的亦莊新城明確定位為北京東部發(fā)展帶的重要節(jié)點(diǎn)和重點(diǎn)發(fā)展的新城之一。又如廣州蘿崗區(qū)，其前身是成立于1984年的廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，同時(shí)也是首批國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)；2002年，廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、廣州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、廣州保稅區(qū)和廣州出口加工區(qū)實(shí)行合署辦公，總規(guī)劃面積達(dá)到78.92平方公里，并形成了全國國家級(jí)開發(fā)區(qū)獨(dú)一無二的“四區(qū)合一”新型管理模式；2005年，依托廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)立了蘿崗區(qū)，面積進(jìn)一步擴(kuò)展到393.22平方公里。⑧其他還有上海的閔行新城、寶山新城、金山新城，天津的武清新城，鄭州的鄭東新區(qū)等，都是由第一代新城新區(qū)“脫胎”而來。這完全是符合城市發(fā)展和新城新區(qū)建設(shè)的一般規(guī)律。城市新城新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)即城市各種產(chǎn)業(yè)、資源和功能郊區(qū)化的進(jìn)程，一般而言首先實(shí)現(xiàn)郊區(qū)化的是工業(yè)，然后是人口、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等郊區(qū)化，第一代新城新區(qū)升級(jí)發(fā)展為第二代新城新區(qū)正是這一規(guī)律的具體體現(xiàn)。2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出“加強(qiáng)現(xiàn)有開發(fā)區(qū)城市功能改造，推動(dòng)單一生產(chǎn)功能向城市綜合功能轉(zhuǎn)型”，這也就意味著今后我國的第一代新城新區(qū)向第二代轉(zhuǎn)型發(fā)展將是大勢(shì)所趨。

2.3.4 級(jí)別較高的天賦優(yōu)勢(shì)

這是一個(gè)顯而易見的特點(diǎn)。目前我國共有國家級(jí)新區(qū)12個(gè)，其中6個(gè)隸屬于12個(gè)大都市，分別為上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、西安西咸新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、廣州南沙新區(qū)和成都天府新區(qū)。其中浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、兩江新區(qū)在行政級(jí)別上屬于副省級(jí)，在行政層級(jí)上明顯高于一般的新城新區(qū)。其他國家級(jí)新城新區(qū)由于級(jí)別不能高于或者等于所屬城市，所以依托于所屬城市，但因?yàn)閾碛袊壹?jí)新區(qū)批復(fù)，因而在實(shí)際管理權(quán)限上也與普通新城新區(qū)不同。由于成為國家級(jí)新區(qū)，就可以在政策、資金、稅收等方面得到更多的優(yōu)惠，既可為區(qū)域發(fā)展起到孵化、輻射、示范、開放和集聚等重要作用，也有助于疏散中心城區(qū)的人口、產(chǎn)業(yè)和功能，因此，在12個(gè)大都市中，鄭州鄭東新區(qū)⑨、南京江北新區(qū)、汕頭海灣新區(qū)、沈陽沈北新區(qū)及武漢的高新區(qū)，都已提出并申報(bào)了國家級(jí)新區(qū)。而其他省市有實(shí)力的新城新區(qū)也不甘示弱，都在為盡快入圍“國家隊(duì)”而努力奮斗。但從總體上看，12個(gè)大都市因其先天的優(yōu)勢(shì)和優(yōu)越條件，如人口高度集聚、城市級(jí)別高、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)大等，使其新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)一枝獨(dú)秀，占據(jù)了國家級(jí)新城新區(qū)的半壁江山。這種局面一旦形成，也很難在短期內(nèi)被打破。

2.3.5 區(qū)城共生的發(fā)展模式

經(jīng)過三十多年的規(guī)劃、建設(shè)、沖突和磨合，中國大都市新城新區(qū)逐漸走出了“區(qū)是區(qū)、城是城”的初級(jí)階段，在新型城鎮(zhèn)化的總體框架下，日益呈現(xiàn)出區(qū)城共生和一體化發(fā)展的新特點(diǎn)即以行政職能為主體的新區(qū)，在其區(qū)域規(guī)劃中往往包含了多個(gè)新城，由此形成了區(qū)中建城的新型城鎮(zhèn)空間體系。這不僅與2005年之前的大都市新城新區(qū)，也和當(dāng)下眾多中小城市的新城新區(qū)規(guī)劃判然有別。在2005年以前，中國的新城新區(qū)基本上沒有城鎮(zhèn)體系的概念，“區(qū)就是城，城就是區(qū)”，即使像浦東新區(qū)這樣面積廣闊的新城新區(qū)，也是“有區(qū)無城”。成立于20世紀(jì)90年代的浦東新區(qū)，最初主要是以開發(fā)區(qū)建設(shè)為導(dǎo)向，以陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、外高橋保稅區(qū)、張江高科園區(qū)、金橋進(jìn)出口加工區(qū)四個(gè)國家級(jí)開發(fā)區(qū)為建設(shè)節(jié)點(diǎn)，而對(duì)城市的綜合發(fā)展沒有明確的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，這不僅使新區(qū)服務(wù)設(shè)施單一、分散、滯后，且由于在區(qū)和街道兩級(jí)政府中增加了開發(fā)區(qū)環(huán)節(jié)，同時(shí)造成了行政效率低下等突出問題，并不同程度地制約和影響了浦東新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。與之相比，2005年以后的新城新區(qū)具有明顯的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，在規(guī)劃環(huán)節(jié)就明確了綜合型的新城為新區(qū)建設(shè)的城市區(qū)域，注重“區(qū)中有城”的總體安排和發(fā)展新城新區(qū)的綜合功能。這既中國大都市新城西區(qū)走過的一段彎路，同時(shí)也為我國中小城市新城新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)和借鑒。但相比較而言，在我國眾多中小城市新城新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)中，仍存在著較為嚴(yán)重的區(qū)城分離或城市總體規(guī)劃與新城新區(qū)規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌安排問題，是當(dāng)下需要深思和關(guān)注的。

3 中國大都市新城新區(qū)規(guī)劃與建設(shè)的最新進(jìn)展與突出問題

在國家的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃中，新城新區(qū)被賦予了深切的希望和重要的職責(zé)，特別是大都市的新城新區(qū)，既是實(shí)施2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出“提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率”“建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制”“優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)”“提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平和管理水平”的試驗(yàn)區(qū)中的試驗(yàn)區(qū)，也是推進(jìn)2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中提出的“城市群”“國家中心城市”“智慧城市”“生態(tài)城市”“人文城市”等建設(shè)目標(biāo)的排頭兵中的排頭兵。也可以說，新城新區(qū)強(qiáng)則城市強(qiáng)，新城新區(qū)弱則城市弱。同時(shí)，由于新城新區(qū)在區(qū)域與城市發(fā)展中的核心作用，也會(huì)間接影響到城市群甚至整個(gè)國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施。

3.1 中國大都市新城新區(qū)的最新進(jìn)展與趨勢(shì)

3.1.1 城市空間結(jié)構(gòu)由單中心圈層模式向多中心網(wǎng)絡(luò)模式轉(zhuǎn)化

大都市規(guī)劃建設(shè)多個(gè)新城新區(qū)的地理表現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)的改變。這些城市原來的空間結(jié)構(gòu)多為單中心圈層模式，隨著城市化進(jìn)程的加快，大量人口和資源涌向各大都市，原來的城市空間結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)高度集聚的人口的需求，在舊城之外規(guī)劃新城的舉措是為了拓展城市空間，容納仍在向大都市集聚的人口和經(jīng)濟(jì)，與此同時(shí)也逐漸形成多中心、網(wǎng)絡(luò)化的空間結(jié)構(gòu)。沈陽、廣州、成都、上海、北京、南京、武漢等規(guī)劃了10多個(gè)新城新區(qū)的城市，在客觀上將為市民提供多個(gè)工作和生活的中心和環(huán)境，城市的公平性、多樣性和選擇性也會(huì)隨之得到較大改善。《成都城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》明確提出“以城市中軸線為發(fā)展主軸，以中心城區(qū)和天府新區(qū)為雙核，走廊展開、組團(tuán)發(fā)展，構(gòu)建‘一軸雙核六走廊’的多中心、組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)發(fā)展格局”；[10]武漢提出“嚴(yán)格控制主城用地，積極促進(jìn)新城發(fā)展，形成主城為核心，新城為重點(diǎn)，中心鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，輻射到農(nóng)村廣大地區(qū)的多層次、網(wǎng)絡(luò)狀城鎮(zhèn)體系”；[11]南京提出“以長江為主軸，以主城為核心，結(jié)構(gòu)多元，間隔分布，多中心，開敞式的都市發(fā)展區(qū)空間格局”。[12]（圖6）可以預(yù)見，多中心網(wǎng)絡(luò)式空間結(jié)構(gòu)，在今后較長一段時(shí)間內(nèi)將成為新城新區(qū)建設(shè)和城市空間拓展的趨勢(shì)。

圖6 成都、武漢、南京、重慶四市城市空間結(jié)構(gòu)圖

3.1.2 宜居、生態(tài)、低碳成為大都市新城新區(qū)的共同追求

盡管130個(gè)新城新區(qū)在面積、人口、產(chǎn)業(yè)等方面差別很大，但宜居、生態(tài)、低碳理念卻是它們共同的追求。這種現(xiàn)象既是各大都市深陷“城市病”困境的精神覺醒，也是城市發(fā)展新理念、新潮流和新戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。如浦東新區(qū)在20世紀(jì)90年代制定的規(guī)劃中，就結(jié)合城市的交通規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)，合理安排了若干個(gè)城市綜合分區(qū)，在各分區(qū)之間用大型的城市公園及公共綠地加以分隔，同時(shí)，各分區(qū)內(nèi)綜合考慮了社會(huì)經(jīng)濟(jì)、城市發(fā)展與城市生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)關(guān)系，浦東新區(qū)規(guī)劃這一開放式城市布局結(jié)構(gòu)，在很大程度上優(yōu)化了浦東新區(qū)的城市生態(tài)環(huán)境；[13]天津?yàn)I海新區(qū)規(guī)劃中提出了“改善生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)示范區(qū)”；其他如《南京市龍袍新城總體規(guī)劃（2012-2030年）》提出“生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略”；《南京市板橋新城總體規(guī)劃（2010-2030年）》提出“低碳新城戰(zhàn)略”等。可以充分肯定的是，對(duì)宜居、生態(tài)和低碳的追求，在今后將成為各級(jí)新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)不能繞過的目標(biāo)和方向。

3.1.3 產(chǎn)城融合是大都市新城新區(qū)下一階段規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)工作

一些新城新區(qū)人口集聚度或產(chǎn)業(yè)集聚度不高，是在一些地方出現(xiàn)所謂“鬼城”和“臥城”的主要原因。我國大都市的人口基本都在500萬甚至1000萬以上，其規(guī)劃建設(shè)的新城新區(qū)基本上不需要擔(dān)心人口不足。但僅僅有足夠的人口并不能稱之為城市，換言之，城市的空間結(jié)構(gòu)、城市規(guī)劃等固然重要，其發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制才是重中之重和難中之難。在規(guī)劃建設(shè)較早的浦東新區(qū)，籌建伊始就設(shè)立了陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、外高橋保稅區(qū)、金橋出口加工區(qū)以及張江高科技園區(qū)等大型開發(fā)區(qū)，就是基于產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的思路和策略。而中國2000年以來大都市規(guī)劃建設(shè)的新城新區(qū)，大多數(shù)也依托著一個(gè)或多個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，或者是由它們升級(jí)而來。這些新城新區(qū)出現(xiàn)了有產(chǎn)業(yè)無城市或有城市無產(chǎn)業(yè)等突出問題。2015年7月9日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展產(chǎn)城融合示范區(qū)建設(shè)有關(guān)工作的通知》，主旨即在于要加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)從單一的生產(chǎn)型園區(qū)經(jīng)濟(jì)向綜合型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，大都市新城新區(qū)在這方面已有了較多的探索和實(shí)踐，可以為加快促進(jìn)產(chǎn)城融合提供經(jīng)驗(yàn)和示范。此外，還要推進(jìn)單一的居住型新城新區(qū)向綜合型城市中心轉(zhuǎn)型，以解決大都市職住分離帶來的大規(guī)模通勤行為，為解決老城交通擁堵、環(huán)境污染嚴(yán)重、房價(jià)居高不下等創(chuàng)造積極條件，真正實(shí)現(xiàn)新城新區(qū)疏散老城區(qū)過度集聚的人口和資源的目標(biāo)。

3.2 中國大都市新城新區(qū)面臨和亟待解決的突出問題

中國大都市新城新區(qū)不可能遺世而獨(dú)立。受全球都市化進(jìn)程帶來的“大城市病”和中國新城新區(qū)一段時(shí)期以來粗放式建設(shè)的不良影響，這12個(gè)新城新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，在表層與深層、功能與結(jié)構(gòu)、模式與路徑等方面一直存在著一些瓶頸性的矛盾和問題，嚴(yán)重制約和影響著自身的健康和可持續(xù)發(fā)展。在資源環(huán)境約束增大、城市經(jīng)濟(jì)反復(fù)震蕩、人口都市化不斷提速、公共服務(wù)嚴(yán)重短缺的現(xiàn)實(shí)與“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化理想的巨大反差中，這些固有矛盾和問題不但沒有減少減弱，反而深陷于“道高一尺、魔高一丈”的悖論中。

3.2.1 創(chuàng)新口號(hào)越來越響亮，但創(chuàng)新精神卻越來越淡薄

以“闖”和“創(chuàng)”的“浦東精神”[14]為象征，新城新區(qū)的精髓在于創(chuàng)新。在建設(shè)創(chuàng)新型國家及創(chuàng)新型城市的大背景下，集聚了高新產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)科技、優(yōu)秀人才的新城新區(qū)，本應(yīng)成為轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新城市發(fā)展方式的先鋒隊(duì)，但與數(shù)量上不斷增多的現(xiàn)實(shí)相反，新城新區(qū)特有的創(chuàng)新精神卻越來越淡薄和空泛，一些新城新區(qū)成為政府跑馬圈地、開發(fā)商造樓賣房的代名詞，新城新區(qū)的名不副實(shí)現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。與深圳比較一下就可知曉，盡管其不屬于本報(bào)告研究統(tǒng)計(jì)的對(duì)象，但深圳整個(gè)城市就是一個(gè)新城新區(qū)，在其發(fā)展過程中形成的深圳精神、深圳速度及知識(shí)產(chǎn)權(quán)城市等發(fā)展目標(biāo)，成為了深圳區(qū)域有別于其他城市的城市氣質(zhì)與風(fēng)骨。以浦東新區(qū)為例，盡管其以經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為導(dǎo)向的發(fā)展模式不無弊端，但在“敢為天下先、善于集大成”的創(chuàng)新精神驅(qū)動(dòng)下，其在管理制度方面的嘗試為其他城市提供了學(xué)習(xí)和參照。繼浦東新區(qū)之后，國家相繼批準(zhǔn)建設(shè)11座國家級(jí)新城新區(qū)，此外還包括更多的省級(jí)新城新區(qū)、地市級(jí)新城新區(qū)，它們?cè)谡w上可以概括為復(fù)制多而創(chuàng)新少，既沒有觸及要害，也沒有什么新思路，“創(chuàng)新”一詞異化為一種應(yīng)對(duì)媒體的話語狂歡。這不僅與新城新區(qū)的本質(zhì)相違背，也導(dǎo)致了新城新區(qū)規(guī)劃的“雷同化”和建設(shè)的“同質(zhì)化”。其最大的問題不在當(dāng)下，而在未來。

3.2.2 體制機(jī)制改革創(chuàng)新文山會(huì)海，但管理體制本身卻越來越僵化

目前，中國新城新區(qū)的管理體制主要可分為兩種：一是建立管委會(huì)。國家級(jí)新區(qū)普遍都建立有管委會(huì)作為其行政管理部門，但事實(shí)上管委會(huì)與原來的政府架構(gòu)基本一致，只是名稱不同，在組織、構(gòu)架上并無突破；二是沿用原有的政府管理部門，所謂“新城新區(qū)”只不過是再多蓋點(diǎn)樓，多修些路，即城市區(qū)域在地理意義上的擴(kuò)張，其行政職能等與原來并無本質(zhì)區(qū)別。許多地方政府熱捧新城新區(qū)，除了它對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，還有就是可以因此帶來更多的行政資源和崗位。無論是新設(shè)管委會(huì)，還是原有縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府升格為新城新區(qū)政府，都意味著權(quán)利和行政資源的擴(kuò)張，以及安置更多需要工作的人員。在這種背景下，新城新區(qū)體制機(jī)制的設(shè)立和改革創(chuàng)新，無非是已有行政部門的兼并、升級(jí)與重組，并沒有真正引入和建立符合新城新區(qū)性質(zhì)和需要的行政體制機(jī)制，這是我國多數(shù)新城新區(qū)在管理體制越來越僵化，缺乏應(yīng)有的活力和創(chuàng)新力的主要原因，也是未來新城新區(qū)行政體制改革的重要方面，亟待從制度和體制上加以研究和解決。

3.2.3 體量和規(guī)模高速擴(kuò)張，集聚效應(yīng)冷熱不均

與鄉(xiāng)村的分散和孤立相比，集聚和集中是城市的本質(zhì)特征。新城新區(qū)作為區(qū)域發(fā)展新的增長極和引擎，一般而言比老城區(qū)具有更高的集聚效應(yīng)，這在建設(shè)歷史較長的浦東新區(qū)和濱海新區(qū)表現(xiàn)得最為明顯。從1994年開始，這兩個(gè)國家級(jí)新區(qū)國民生產(chǎn)總值的增速差不多一直保持在兩位數(shù)，如圖7所示，浦東新區(qū)的最高增速為28.6%，濱海新區(qū)的最高增速也達(dá)到28.3%。但也應(yīng)該注意到，隨著發(fā)展環(huán)境的變化和時(shí)間的推移，新城新區(qū)的引擎驅(qū)動(dòng)效應(yīng)也會(huì)進(jìn)入衰減期。如浦東新區(qū)2013年的經(jīng)濟(jì)增長速度回落至9.7%，比起最高峰值幾乎回落了2/3。正是在這樣的背景下，國務(wù)院在2013年9月批準(zhǔn)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，實(shí)施范圍涵蓋上海外高橋保稅區(qū)、上海外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)、上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)4個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以及陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)片區(qū)、張江高科技片區(qū)，其主要原因即以自貿(mào)區(qū)重新整合已有的四大開發(fā)區(qū)，減低、延緩和扭轉(zhuǎn)浦東新區(qū)的發(fā)展頹勢(shì)，從而帶動(dòng)上海、長三角乃至整個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶進(jìn)入新一輪快速增長（圖7）。但并非所有的新城新區(qū)都有浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的優(yōu)勢(shì)，舉例而言，南方某個(gè)城市曾提出“建設(shè)面積達(dá)800多平方公里的新區(qū)”，但在20多年的時(shí)間里，投入一千多個(gè)億，實(shí)際開發(fā)面積約三百多平方公里；再如一個(gè)西部省會(huì)城市，在該城和另一個(gè)城市之間規(guī)劃了一個(gè)500平方公里的新城，但其全省前幾十年的經(jīng)濟(jì)增長速度都不支撐這500平方公里的發(fā)展”。[15]出現(xiàn)這些問題有其必然性，既符合“中國城市在空間、人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模上的迅速擴(kuò)張，只是獲得了一個(gè)十分龐大的物質(zhì)軀殼”[16]的普遍規(guī)律，也與我國新城新區(qū)處于青少年時(shí)期、在城市性格、心態(tài)、發(fā)展觀等方面尚不穩(wěn)定、不成熟的現(xiàn)實(shí)密切相關(guān)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在中國12個(gè)大都市新城新區(qū)中，規(guī)劃建設(shè)面積在100平方公里及以上的超過了30座，在有了足夠的體量和規(guī)模之后，如何形成符合自身實(shí)際和需要的特色發(fā)展模式，不再做看上去很美但實(shí)質(zhì)上只是政府沉重的債務(wù)包袱，真正成為驅(qū)動(dòng)城市創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展的增長極和引擎，同時(shí)為全國600多座城市的新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)提供借鑒和參考，是中國新城新區(qū)這個(gè)“金鳳凰”最應(yīng)該思考和謀劃的頭等戰(zhàn)略議題。

圖7 浦東新區(qū)、濱海新區(qū)經(jīng)濟(jì)增速趨勢(shì)圖（1994-2013年）

3.2.4 貪大求洋問題依然如故，精明增長和緊湊發(fā)展停留紙上

盡管學(xué)界、輿論界和多地政府都提出要遵循精明增長和緊湊型城市的發(fā)展模式，但在新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)中并未實(shí)施或效果并不明顯，粗放增長的問題普遍存在。從規(guī)模和面積角度看，與老城區(qū)改造相比，新城新區(qū)的土地資源相對(duì)廉價(jià)，因此地方政府建設(shè)新城新區(qū)往往貪大求洋，中國12個(gè)大都市規(guī)劃建設(shè)的新城新區(qū)，其人均面積大多數(shù)都在國家規(guī)定的100平米/人以上。從財(cái)政收入角度看，多數(shù)新城新區(qū)仍主要是靠賣地過日子，在各城市普遍存在的土地財(cái)政問題在新城新區(qū)并未得到有效遏制。從空間模式看，盡管“攤大餅”式的城市化的弊端和問題早已人所共知，但在現(xiàn)階段仍是我國新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的主要空間模式。與人口相對(duì)少的其他城市新城新區(qū)不同，對(duì)人口在1000萬以上的北京、上海和重慶，人口在500萬以上的天津、廣州、南京、西安、鄭州、沈陽、成都、武漢、汕頭，由于人口的高度集聚和總量偏大，其新城新區(qū)無論是人均建設(shè)面積、還是空間拓展模式以及經(jīng)濟(jì)增長方式都更應(yīng)該走精明增長、質(zhì)量增長和內(nèi)涵增長之路。

3.2.5城市規(guī)劃調(diào)整頻繁且幅度大，被規(guī)劃折騰現(xiàn)象比較突出

改革開放以來，中國快速城市化的現(xiàn)實(shí)需要和規(guī)劃意識(shí)、理念、政策、技術(shù)等方面的匱乏，規(guī)劃缺乏曾一度成為影響中國城市發(fā)展的主要矛盾。新時(shí)期以來，我國城市規(guī)劃意識(shí)不斷得到強(qiáng)化，但受中國城市綜合素質(zhì)和發(fā)展水平的局限，特別是在實(shí)際操作中換得太快、操之過急，往往從規(guī)劃不足走向規(guī)劃過度的另一極端，在過分求新求奇的畸形心態(tài)誘導(dǎo)下，不顧城市發(fā)展的延續(xù)性和不同規(guī)劃之間的銜接，使被規(guī)劃折騰成為中國城市發(fā)展面臨的一個(gè)新的棘手問題。遺憾的是，新城新區(qū)也未能幸免。由于規(guī)劃的滯后或超前以及發(fā)展定位、戰(zhàn)略變化較多等原因，中國大都市新城新區(qū)的規(guī)劃修編和調(diào)整異常頻繁。有的是規(guī)劃面積擴(kuò)大，如上海松江新城，原來規(guī)劃面積為60平方公里，調(diào)整后為160平方公里；[17]有的是面積縮小，如上海金山新城的規(guī)劃經(jīng)過第三輪修編后，城鎮(zhèn)布局和功能發(fā)生變化，規(guī)劃面積由原來80平方公里縮減為41平方公里[18]；還有的是土地利用性質(zhì)發(fā)生變化，如廣州白云新城規(guī)劃自2009年出臺(tái)以來多次修改，2014年的最近一次修改住宅用地減少了23.6萬平方米，商業(yè)用地增加了127.4萬平方米，同時(shí)規(guī)劃人口也相應(yīng)減少了4.7萬。[19]盡管這些規(guī)劃調(diào)整不乏理由，有些也的確是由于原有規(guī)劃滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展，如人口的集聚速度和規(guī)模超過或未達(dá)到預(yù)期等，但有些調(diào)整也明顯存在著要人手不要人口，以及向土地要GDP等問題。其中最常見和突出的是通過減少住宅用地和規(guī)劃人口增加商業(yè)用地等。這不僅與中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出“要一張藍(lán)圖干到底”的精神相違背，在某種意義上也是新城新區(qū)人均占地面積過大、城市人氣不足的重要原因。

4 中國大都市新城新區(qū)規(guī)劃與建設(shè)的對(duì)策建議

2014年，中國城市化率為54.77%，但與70%的中高水平還有較大差距，由此可以推知，隨著中國城市化率的進(jìn)一步提升，在未來還會(huì)不斷有大城市邁入大都市的行列，同時(shí)，這些未來的大都市必定要規(guī)劃和建設(shè)越來越多的新城新區(qū)，以吸納迅速增加的人口和承載快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)。對(duì)于中國大都市的新城新區(qū)而言，它們不僅指數(shù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的增長極，同時(shí)也是其他中小城市規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)競(jìng)相模仿的對(duì)象。在都市化進(jìn)程中，由于“大都市和城市群強(qiáng)則國家強(qiáng)，大都市和城市群弱則國家弱”這一新的游戲規(guī)則，作為中國大都市核心平臺(tái)的新城新區(qū)建設(shè)的成敗，也勢(shì)必直接影響到國家在全球政治、經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、文化中的地位和形象。就此而言，科學(xué)合理地規(guī)劃建設(shè)中國大都市新城新區(qū)，應(yīng)作為中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重中之重和戰(zhàn)略中的戰(zhàn)略進(jìn)行布局和實(shí)施。

4.1 在國家層面上，對(duì)大都市新城新區(qū)的審批應(yīng)區(qū)別對(duì)待

目前，中國12個(gè)大都市已有6個(gè)國家級(jí)新城新區(qū)，上海、天津和重慶因其直轄市的特殊地位，當(dāng)仁不讓地各占一席，而廣州、成都和西安作為區(qū)域中心城市也各占一席，這些先賦資源得天獨(dú)厚的城市的一般發(fā)展規(guī)律是強(qiáng)者更強(qiáng)，在此大勢(shì)之下的新城新區(qū)建設(shè)也無須過多擔(dān)心。但對(duì)另外一些先賦資源條件并不是很好的大，在審批國家級(jí)新城新區(qū)時(shí)則應(yīng)予謹(jǐn)慎處理。但是對(duì)于像汕頭這樣的級(jí)別不高卻集聚大量人口的城市應(yīng)該給予足夠重視，重點(diǎn)研究其城市空間與人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模是否匹配，從而在新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)和審批方面要積極引導(dǎo)。人口是資源，也是矛盾集中發(fā)生的源頭，如果不能很好地解決可能會(huì)帶來嚴(yán)重后果。

4.2 在規(guī)劃主體層面上，要從頂層設(shè)計(jì)的角度重新反思新城新區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)

城市研究者提出了三種城市空間拓展理論，即同心圓理論、扇形理論和多核心理論。與之相應(yīng)，城市空間拓展也存在三種模式：一是原有城市空間的再開發(fā)，即所謂的舊城更新；二是城市空間的連續(xù)開發(fā)，即所謂的“攤大餅”模式；三是城市空間的跳躍式開發(fā)，即建設(shè)新城新區(qū)。近年來，對(duì)“攤大餅”模式的批評(píng)與否定十分流行，并成為建立多中心、組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)及大力發(fā)展新城新區(qū)的主要理論依據(jù)。但“攤大餅”模式在現(xiàn)階段也有明顯優(yōu)勢(shì)：一是在一定的規(guī)模以下，土地開發(fā)的成本會(huì)隨著規(guī)模的增加而減少；二是城市邊緣帶的交通可達(dá)性高，可以最小的代價(jià)將城市居民與城市就業(yè)機(jī)會(huì)連接起來；三是“攤大餅”模式可提供多樣化城市住宅，滿足城市就業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)的多樣化需求。[20]同時(shí)，由于遠(yuǎn)離舊城造新城的“多核心”模式成本高昂，所以中國城市空間拓展究竟應(yīng)該采用怎樣的模式還需要進(jìn)一步的深入討論。城市化是不可逆轉(zhuǎn)的過程，一旦把農(nóng)村變成城市就沒有退路，所以城市規(guī)劃部門不應(yīng)徹底拋棄“攤大餅”模式，而是要根據(jù)不同城市的需要去選擇最優(yōu)方案。

4.3 在建設(shè)主體層面上，各個(gè)新城新區(qū)走文化型城市發(fā)展道路十分必要

當(dāng)今城市主要有兩種發(fā)展模式，一是傳統(tǒng)以經(jīng)濟(jì)、交通和人口為主要要素的經(jīng)濟(jì)型城市化，二是重文化、生態(tài)和生活質(zhì)量的文化型城市化。[21]國內(nèi)外城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)都表明，經(jīng)濟(jì)型城市化的風(fēng)險(xiǎn)很大，無論是過度依賴資源型產(chǎn)業(yè)，還是主要依賴房地產(chǎn)業(yè)，都存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。2013年底美國城市底特律的破產(chǎn)就是典型案例。從我國的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，蘇州的發(fā)展史是最好的案例，其深厚的江南文化底蘊(yùn)成為蘇州城市歷2500年變遷而不衰的源泉。新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)伊始，就應(yīng)自覺地選擇文化型城市發(fā)展之路，以人為本，重視文化、生態(tài)和生活質(zhì)量，擯棄“唯GDP”主義，就會(huì)從源頭杜絕新城新區(qū)“鬼城”、產(chǎn)城分離等后遺癥。

4.4 在學(xué)術(shù)研究的層面上，應(yīng)深入研究新城新區(qū)究竟“新”在哪里

目前，我國關(guān)于新城新區(qū)的理論研究還比較薄弱，不利于指導(dǎo)和指引眾多新城新區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)。新城新區(qū)不僅僅意味著新房子、新建筑，而是包含了更深刻和更豐富的內(nèi)涵。從物質(zhì)文化的角度看，是低碳、節(jié)能和環(huán)保的城市環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施；從社會(huì)文化的角度看，是高效、創(chuàng)新的管理體制和發(fā)達(dá)的公共服務(wù)體系；從精神文化上看，是具有鮮明地域文化特色和國際化因素的新城市精神。這三方面應(yīng)該是既相互獨(dú)立又互為有機(jī)整體，超越目前的千城一面和文化雷同，使新城新區(qū)真正成為都市人的精神家園。

4.5 在輿論傳播上，是要理性對(duì)待和客觀評(píng)價(jià)新城新區(qū)

不可否認(rèn)，在我國新城新區(qū)的快速發(fā)展中，已經(jīng)出現(xiàn)并將繼續(xù)面臨很多問題，即使是發(fā)育較好的中國12個(gè)大都市新城新區(qū)，其在發(fā)展過程中也走了許多彎路。但決不能因此就徹底否定新城新區(qū)。目前，我國的城市化進(jìn)程正處于快速發(fā)展階段，未來的城市還要容納8億左右的人口，對(duì)此不可能依靠既有的城市區(qū)域，新城新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)是大勢(shì)所趨，不能因噎廢食。同時(shí)還要明白，一座新城新區(qū)的生長過程，可能需要十年、幾十年甚至上百年的時(shí)間，理性而有耐心地對(duì)待新城新區(qū)，在當(dāng)下是亟需啟蒙和確立的城市意識(shí)。

4.6 在管理制度建設(shè)上，要努力提升城市規(guī)劃的公眾參與度

城市是市民的城市。早在20世紀(jì)，英、德、美、日等國就以法律的形式確定了公眾參與城市規(guī)劃的制度，并通過聽證會(huì)、有效公告等確保公眾切實(shí)享有參與權(quán)。我國城市規(guī)劃公眾參與的情況相對(duì)滯后。2008年頒布實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，初步規(guī)定了在城鄉(xiāng)規(guī)劃中公民的參與權(quán)利。但公眾參與程度仍然較低。與此同時(shí)，公眾維護(hù)自身利益的意識(shí)不斷增強(qiáng)，二者之間的錯(cuò)位往往引發(fā)激烈的社會(huì)矛盾和沖突，甚至演化為群體性事件，如2007年廈門PX 項(xiàng)目事件，2008年甘肅隴南拆遷事件，2011年的廣東烏坎事件，2012 年的四川什邡鉬銅項(xiàng)目事件及 2012 年 10 月的寧波 PX 事件等。盡管它們“并非相關(guān)主體的心血來潮或是突發(fā)奇想，往往都有城市規(guī)劃作為依據(jù)”，但由于公眾并不知曉或并不認(rèn)可，[22]遂導(dǎo)致了此類事件的一再重演。在中國的大都市，由于人口高度集聚，市民的維權(quán)意識(shí)更加強(qiáng)烈以及新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)往往牽涉多方利益群體，因此切實(shí)保障公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)十分必要。

4.7 在新信息技術(shù)的層面上，計(jì)算機(jī)、地理信息系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等為新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)提供了新平臺(tái)

對(duì)于新城新區(qū)規(guī)劃的編制來說，計(jì)算機(jī)和地理信息系統(tǒng)技術(shù)的出現(xiàn)使傳統(tǒng)的手繪規(guī)劃圖被CAD制圖所取代，大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨也給城市規(guī)劃帶來了前所未有的機(jī)遇，如支持城市設(shè)計(jì)的三維景觀建模，支持城鎮(zhèn)化的城市生長模擬，支持相關(guān)政策決策的人口空間分析、公共設(shè)施布局、土地利用變化的分析等。[23]此外，新技術(shù)還可以用于新城新區(qū)規(guī)劃的全過程，如規(guī)劃中的公眾參與問題，目前普遍采用的在互聯(lián)網(wǎng)上公示規(guī)劃成果和問卷調(diào)查等已經(jīng)滯后，而利用微博、WebGIS和微信等平臺(tái)，可以搭建一種基于社交網(wǎng)絡(luò)的城市規(guī)劃公眾參與模式。其中，微博主要用于傳播和推廣，微信在傳播的同時(shí)還有幫助公眾生成空間信息的功能,而WebGIS平臺(tái)則主要用于收集和展現(xiàn)在空間信息。[24]由于大都市新城新區(qū)的信息化基礎(chǔ)設(shè)施與智慧城市建設(shè)水平都比較高，因而可望實(shí)現(xiàn)更好和更充分的信息交流和信息化管理與服務(wù)，并有力地促進(jìn)和提升大都市新城新區(qū)的建設(shè)水平。

在總體上看，中國大都市已有新城新區(qū)，不僅在數(shù)量和體量上穩(wěn)居全國城市的前茅，而且在形態(tài)和功能上也呈現(xiàn)出不同于其他城市的特點(diǎn)，它們不僅以全新的城市空間、富有激情和創(chuàng)造力的生活方式和文化價(jià)值直接體現(xiàn)了我國新城新區(qū)建設(shè)取得的巨大成就，同時(shí)其存在的深層次問題和瓶頸性矛盾，也是我國新城新區(qū)建設(shè)的通病。我們希望通過本報(bào)告的梳理、分析、研究和診斷，為中國新城新區(qū)在整體上提高規(guī)劃建設(shè)水平，走出一條低成本、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化道路提供正確的思路和正面的指引。

注釋：

①本報(bào)告以“大都市”統(tǒng)稱“超大城市”和“特大城市”，主要原因有二：一是和國際學(xué)術(shù)界的通用概念銜接；二是避免語義上過于繁瑣。

②本報(bào)告的人口數(shù)據(jù)源自《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，其統(tǒng)計(jì)人口數(shù)量為市區(qū)常住人口，非全市人口。

③以上數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，據(jù)上海交大城市科學(xué)研究院的研究發(fā)現(xiàn)，該統(tǒng)計(jì)年鑒在統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)上并不一致，所以實(shí)際城區(qū)常住人口超過500萬人的大都市還會(huì)多一些。

④受城市化速度快、體量大、政策多、變化性強(qiáng)等因素影響，中國新城新區(qū)的設(shè)置和規(guī)劃經(jīng)常發(fā)生各種變更，有時(shí)是合并，有時(shí)是增加，同時(shí)由于往往來得很突然，所以在數(shù)量、人口和面積上無法做到百分之百的精確。

⑤本統(tǒng)計(jì)涉及的新城新區(qū)面積均為規(guī)劃建設(shè)面積，而非規(guī)劃面積，例如上海浦東新區(qū)規(guī)劃面積為1210平方公里，規(guī)劃建設(shè)面積為831平方公里；北京順義新城規(guī)劃面積為1021平方公里，規(guī)劃建設(shè)面積369平方公里，本統(tǒng)計(jì)均采用后一數(shù)據(jù)。因?yàn)橐?guī)劃建設(shè)面積是城區(qū)面積，統(tǒng)計(jì)規(guī)劃面積即把新城新區(qū)中的非城市建設(shè)用地也統(tǒng)計(jì)進(jìn)來，造成結(jié)果人為夸大，故采用規(guī)劃建設(shè)面積，這與時(shí)下其他關(guān)于新城新區(qū)面積的統(tǒng)計(jì)存在差異。

⑥來源于2002年6月17日南方網(wǎng)發(fā)布的《〈珠江新城規(guī)劃檢討〉公眾展示》。值得注意的是，這是截至目前為止，地方政府唯一以“檢討”命名的城市規(guī)劃調(diào)整文件，盡管可以解讀為“‘檢討’不是否定，而是回顧、總結(jié)、重新籌劃，是通過‘回頭看’以更好地把握未來”。但從另一方面看，這無疑表明了1993年的珠江新城規(guī)劃是很不成功的，是中國大都市新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)在曲折中發(fā)展的一個(gè)縮影。

⑦來源于2012年2月國家發(fā)展改革委員會(huì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)司編《促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展文件、規(guī)劃與方案匯編（2010-2011年）》（內(nèi)部資料）第389頁。

⑧2014年2月，《國務(wù)院關(guān)于同意廣東省調(diào)整廣州市部分行政區(qū)劃的批復(fù)》同意撤銷廣州市黃埔區(qū)、蘿崗區(qū)，設(shè)立新的廣州市黃埔區(qū)，以原黃埔區(qū)、蘿崗區(qū)的行政區(qū)域?yàn)樾碌狞S埔區(qū)的行政區(qū)域。因此本報(bào)告并未將原廣州市蘿崗區(qū)列入新城新區(qū)名單，但是其發(fā)展歷程是新城新區(qū)升級(jí)發(fā)展的典型案例。

⑨鄭東新區(qū)實(shí)際上已以“鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)”的新身份躋身于新城新區(qū)的“國家隊(duì)”，但由于其發(fā)展規(guī)劃尚未正式發(fā)布，本報(bào)告暫存而不論。

[1]劉士林,劉新靜．全國新城新區(qū)研究報(bào)告[M]//劉士林．中國都市化進(jìn)程報(bào)告2012．北京：北京大學(xué)出版社,2013．

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責(zé)任編輯：于向鳳

The object of this report are more than 130 new towns and districts of 12 Chinese metropolis whose population is above 5 million． The report examines the planning, construction, basic features and issues of these new towns and districts, holding the opinion that the new towns and districts of Chinese metropolis are characteristic of vast area and huge numbers． They usually have comprehensive functions and are upgraded from those with a single function． They are of a relatively high level and are coexisting in the region． The urban spatial layout is multi-nodes． They are subjective to living-friendly, ecological living and the integration with the industries． However, the mechanism is rigid．The innovation is weak． The clustering effect is unbalanced． The growth model is to be refined． Basing on this current situation, the feasible suggestions are as follows： the first is that dealing with each planning of new towns and districts on its merits; the second is that reconsider the planning of new towns and districts with Top-level Design; the third is that take the path of cultural city; the fourth is that take research on the comparative advantages of new towns and districts; the fifth is that view the new towns and districts objectively; the sixth is that enhance the public participation in urban planning; the seventh is that take full adoption of big data and other new technologies．

new towns and districts ; urbanization ;metropolitanization

C912

：A

1674-4144（2016）-01-34（15）

劉士林，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長、教授、博士生導(dǎo)師，博士。

劉新靜，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長助理，博士。

孔鐸，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院兼職研究員，上海交通大學(xué)媒體與設(shè)計(jì)學(xué)院博士生。

周繼洋，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院兼職研究員，上海交通大學(xué)媒體與設(shè)計(jì)學(xué)院碩士生。

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展報(bào)告建設(shè)項(xiàng)目“中國都市化進(jìn)程年度報(bào)告”（編號(hào)：10JBG011）。