構建矛盾糾紛大調解格局的思考

高秋燕

（四川大學法學院，四川 成都 610000）

構建矛盾糾紛大調解格局的思考

高秋燕

（四川大學法學院，四川 成都 610000）

人民調解作為維護社會穩定的第一道防線，在維護社會政治穩定中發揮著不可替代的作用，長期以來以其便民性、主動性、非對抗性等特點，在構建社會主義和諧社會的進程中發揮著獨有的優勢和作用，承擔著90%以上社會矛盾糾紛化解的重任。近年來隨著社會轉型以及利益格局的調整，矛盾糾紛的主體、內容、成因等都發生了深刻變化，原有的人民調解工作機制已經不能適應現階段調解工作的需求，因此建立矛盾糾紛大調解格局勢在必行，當前，我國各項調解制度之間仍然缺乏行之有效的銜接機制，嚴重制約了矛盾糾紛調處的效率，盡快建立并完善人民調解，行政調解，司法調解有機結合的大調解格局是關系到實現社會和諧的迫切任務。

矛盾糾紛；調節機制；大調解格局

隨著社會發展，新型矛盾的不斷涌現，僅僅依靠人民調解一種手段，已不能適應新形勢發展的需要。將人民調解、司法調解、行政調解有機結合，堅持以多元化糾紛解決機制為切入點，實現人民調解與司法調解和行政調解的良性互動，已成為解決新時期矛盾糾紛有效的調解方法。但囿于當前立法滯后和機構制約，各項調解制度之間仍然缺乏行之有效的銜接機制，嚴重制約了矛盾糾紛調處的效率。因此，盡快建立并完善人民調解，行政調解，司法調解有機結合的大調解格局是關系到現實社會和諧的迫切任務①。

當前我國處于發展的重要戰略機遇期，而且也處于社會矛盾凸顯期，做好社會矛盾化解工作是維護好社會穩定的基礎，更是構建社會主義和諧社會的必然要求。尋求和建構多元的矛盾化解機制，形成一個完整的矛盾化解體系，從而讓糾紛主體能夠根據法律規定按照自身利益的要求選擇糾紛解決方式，是一個理性社會所應具備的最基本的功能，同時也是構建和諧社會，建設民主法治社會所不可或缺的要素②。

一、構建矛盾糾紛大調解格局存在的主要問題

（一）三大調解制度相關立法相對滯后。

《人民調解委員會組織條例》制定于20年前，已經難以適應形勢發展和人民調解實踐的需要。相關的其他規章或司法解釋對人民調解問題雖有補充性規范，但由于立法不統一，存在一些不利于整合調解資源的規定。對于當事人而言，調解是能提高糾紛解決效率又不傷和氣，實現雙贏的方式③。若所有案件都要求在查明事實、分清責任的前提下進行調解，就會喪失調解固有的優勢，甚至不如判決更簡便、快捷。

（二）“大調解”工作體系不夠完善。

專業性調解組織尚未建立，不同領域矛盾糾紛的多元化調解組織工作網絡還沒有形成，聯防聯調組織未充分發揮作用。一些地方的社情民意調查機制和社會穩定風險評估機制還不夠健全，不少部門對矛盾糾紛趨勢缺乏深度、系統的排查，不能科學預測評估，排查不徹底，調處不及時，對跨行業、跨部門、跨轄區的糾紛化解敷衍草率，調解成功率低，仍然存在基礎不牢、臨時應付、“危機公關”的情況。調解組織的實際效能尚未充分發揮，運行不夠規范，工作水平較低，從而影響了“大調解”機制作用的充分顯現。

（三）三大調解之間缺乏有效銜接的制度保障。

長期以來，司法調解、人民調解、行政調解各自為政，在調解的工作程序、法律效力、人員流動等方面未能形成有效銜接，這種現狀使得調解制度的應有效益無法得到充分發揮。諸如資源權屬、拆遷安置引發的社會矛盾，單一的人民調解已無法勝任時代的要求。而行政調解由于調解對象的局限性、效力不具有強制性，所發揮的作用也很不理想。司法調解因具有嚴格程序和較高的成本，大量的民間糾紛處于法院的管轄之外。因此，有效整合三大調解，改變現狀，使之優勢互補、形成合力，是當前調解制度創新的迫切要求④。

二、對構建矛盾糾紛大調解格局的建議

構建社會主義和諧社會需要樹立和諧的糾紛處理理念，和諧理念要求我們在認識和處理各種矛盾時，以實現社會和諧發展為根本目標，盡可能采用和諧方式和手段。基于此，我對如何構建矛盾糾紛大調解格局提出以下幾點建議：

以立法方式提升調解以及其他非訴訟糾紛解決方式的法律地位，將現行的大調解做法制度化。通過立法明確各類調解的地位和作用，保障大調解的合法性和正當性，從而打消當事人的顧慮，倡導和支持當事人通過調解與協商解決糾紛。

強化思想認識和工作體制機制創新。進一步加強“大調解”工作體系建設，堅持以“大調解”促進大和諧，推動大發展。建立健全涉及土地征用、房屋拆遷、勞動爭議、教育醫療、食品藥品安全、交通事故等行業性、專業性、區域性調解組織，擴展人民調解的覆蓋面。加強對矛盾糾紛排查調處工作的協調指導。通過督促抓好預防、排查、調處、信息報送、定期分析、信息報送、應急處置、掛牌督辦、聯調、督導檢查、保障等機制的落實，進一步加大預防、化解矛盾糾紛工作的指導協調督促力度，切實形成各部門齊抓共管、多種化解手段并用、四大調解良性互動、全社會共同參與的“大調解”工作格局。

整合各方資源，加強協調機制，改變多頭管理的局面。建立操作性強的“四調對接”機制。在訴調對接機制上，要著力加強法院在調解業務指導、做好調解員培訓、有序進行民事案件委托調解等方面的工作；在公調對接機制上，重點發揮公安機關在穩控群體性、突發性事件、可能引起民轉刑等激化事件上的作用；在紀調對接機制上，發揮紀委在督查、督辦中紀律追究上的權威作用，對在大調解工作中失職、瀆職產生嚴重后果的單位和部門責任人追究責任；在訪調對接機制上，建議由上級部門協調，統一模式，建立一個綜合性便民糾紛調處服務中心，以避免職能交叉，提高化解糾紛的綜合能力和效率。制度建設是否合理和完備是決定一項工作是否具有持久生命力和長效性的關鍵因素。強化隱患排查，完善預警機制⑤。

在大調解架構下，應給當事人保留一個最終尋求司法救濟的權利和機會，使司法權力能對大調解機制的運作產生制衡力量，以充分維護當事人的利益，保證糾紛解決的公正性以及司法的權威性，同時為了充分體現大調解這一非訴訟糾紛解決機制的程序利益，可以針對不同類型的案件分別采取實質審查和程序審查，以此來保證大調解架構下糾紛解決結果的權威性。

三、結語

新形勢下，全面構建矛盾糾紛大調解工作格局，是創新人民調解工作機制的重要舉措，促進了人民調解與行政調解、司法調解的有效銜接，增強了人民調解工作效果，對深入推進社會矛盾化解、加快和諧社會建設具有重要意義。“工欲善其事，必先利其器”，面對紛繁復雜、內容多樣瞬息萬變的社會矛盾，我們必須以系統性和前瞻性的思維，創新社會管理，科學打造社會矛盾“大調解”格局。

注釋：

①詹明，蔣權.關于構建矛盾糾紛大調解格局的思考［J］.黨史文苑:學術版，2010（11）:58-60.

②張金月.妥善化解社會矛盾全力構建和諧社會［C］.北京市法學會行政法學研究會年會暨“行政調解制度的健全與完善”研討會.2011.

③黃建盛.構建“大調解”工作體系的實踐與思考［J］.中國浦東干部學院學報，2011（2）:55-57.

④何兵.和諧社會與糾紛解決機制［M］.北京大學出版社，2007.？

⑤詹明，蔣權.關于構建矛盾糾紛大調解格局的思考［J］.黨史文苑:學術版，2010（11）:58-60.

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