關于農村宅基地退出僅限于本集體內部問題的若干思考

郭亞芬

（西北政法大學，陜西 西安 710048）

關于農村宅基地退出僅限于本集體內部問題的若干思考

郭亞芬

（西北政法大學，陜西 西安 710048）

近年來，隨著城鎮化進程的加快，進城務工經商的農民數量日趨增多，農村宅基地閑置現象十分突出。如何使宅基地退出模式更加合理化是當前亟待解決的問題。本文從保障農民根本利益的角度出發，以宅基地退出內涵為切入點，并結合我國當前宅基地退出模式，通過探討宅基地退出是注重“風險管控”還是需要“完整產權”的問題，提出合理化建議，以期在宅基地退出模式方面更能保障農民的切身利益。

宅基地退出；風險管控；完整產權

2015年2月，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議了國務院關于提請審議《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定（草案）》的議案。北京市大興區、天津市薊縣等33個試點縣級行政區域，擬暫時調整實施土地管理法等關于集體建設用地使用權不得出讓等規定，允許農村集體經營性建設用地入市，同時提高被征地農民分享土地增值收益的比例，對宅基地實行自愿有償的退出、轉讓機制。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》，這份文件提出了宅基地制度改革的基本思路：在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農村宅基地制度，探索農民住房保障新機制，對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。這為解決農村房屋閑置、違規用地屢禁不止、用地矛盾突出指明了方向。但是，宅基地退出模式是否合理，什么樣的模式更能保障農民的切身利益，這是我們需要探討的問題。

一、宅基地退出的內涵

宅基地的退出可分為宅基地的絕對退出和宅基地的相對退出。宅基地的相對退出是指為了節約利用土地資源，在遵循自愿有償原則的基礎上農民放棄宅基地使用權的行為。宅基地的絕對退出是指農民既放棄宅基地使用權和耕地承包經營權，也放棄集體經濟組織成員身份。

二、我國宅基地退出模式

由于宅基地退出有較強的區域差異，所以存在不同的退出模式。主要表現為以下兩種：一是基于城鄉統籌發展視角下的宅基地置換退出模式。二是基于新農村建設的宅基地整理退出模式。

根據我國《土地管理法》相關規定，目前農村宅基地退出的途徑主要有兩種：一是征收。二是本集體內部流轉。此外，根據當前學者對宅基地退出模式的理解，農村宅基地退出的途徑還包括：宅基地置換、農村集中居住等。

針對我國目前宅基地退出的第二個途經，即本集體內部流轉，是否具有合理性？是否過分限制了農民的財產權，不能使農民享有“完整產權”？是否有舍農民利益于不顧而成全大局的嫌疑？面對這些質疑，歸根到底是從農民的切身利益出發，宅基地退出是注重“風險管控”還是需要“完整產權”的問題，這也是接下來本文要探討的內容。

三、宅基地退出是注重“風險管控”還是需要“完整產權”

宅基地退出是注重“風險管控”還是需要“完整產權”，這中間的主要矛盾直指宅基地退出是否應僅限于本集體經濟組織內部這一問題。

第一，當前政策表明宅基地退出需要“風險管控”。

關于農村宅基地審批制度改革試點，國務院提請全國人大常委會授權，在試點區域暫時調整實施土地管理法第四十四條、第六十二條關于宅基地審批權限的規定。當然，作為這一試點的“風險管控”措施，試點行政區域在現階段不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，宅基地退出實行自愿有償，轉讓僅限在本集體經濟組織內部。

第二，社會多方呼吁宅基地退出需要“完整產權”。

南方周末評論員陳斌表示，農村房屋和宅基地使用權轉讓僅限在本集體經濟組織內部，極大削減了這項財產的轉讓權與收益權。沒有完整的產權登記與確認，這些資產只能在高信任但狹隘的熟人中進行流轉交易，限制了交易對象與市場范圍。雖說初衷是為了保護農民利益，但這是把農民當成沒有行為能力、不能保護自身權益的“傻子”了。結果是以保護農民之名行傷害農民之實。

國務院發展研究中心農村研究部副部長劉守英表示，農民的宅基地及其上的房屋其實包含三束權利，集體對宅基地的所有權、農民對宅基地的使用權和農民對宅基地上房屋的所有權。改革就是要把宅基地的所有權和使用權分離，做實農民對宅基地使用權這個用益物權，并賦予其占有、使用、收益、轉讓的完整權利，為深化農村產權改革打下基礎。改革的最終目標是使農民對宅基地擁有完整的財產權。

四、結論與討論

針對宅基地退出是注重“風險管控”還是需要“完整產權”的問題，筆者認為，宅基地退出應更加注重“風險管控”，但要把“完整產權”作為改革的最終目標予以追求和實現。從更好的保障農民利益出發，鑒于當前中國國情和農民的整體素質水平，改革還需一步一個腳印，不能操之過急，有放還要有控。國家要考慮糧食安全和耕地紅線，更考慮到了農民的整體素質水平，所以在給予農民更多財產權的同時也對其財產權進行了一定的限制，讓農民暫時生活在相對的保護網之下，為將來能夠更好地撤掉保護網做準備，因此規定“風險管控”實屬謹慎之舉。不過。我們誰都不應該否認“完整產權”是改革的最終目標，國家會在農民整體素質提升、時機成熟之際徹底放開對農民財產權的管控，當然，這只是時間問題。

但是究竟在現行制度下，如何最大程度地保障農民的利益？筆者認為應構建系統合理的有償退出機制，現行確權政策延續了城鄉二元制度的思維定勢，人為壓低標準，“做小”了作為農民核心財富的宅基地規模。作為農民核心資產的宅基地財富價值的縮水，無疑是對農民利益的侵犯。所以應建立以實有面積為準的農民宅基地確權登記制度，完善農村土地實物交易市場，探索建立合理的補償機制，只有這樣，才能真正做到惠農。

［1］新華社.（授權發布）全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定［DB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2015-02/27/c_1114461294.htm，2015-2-27.

［2］張如勇.構建農村宅基地有償退出機制研究 ［J］.《新農村》， 2015.

［3］張松梅.我國農村宅基地有償退出機制研究綜述 ［J］.《特區實踐與理論》， 2015.

［4］張英洪.國研中心：改革是為農民對宅基地擁有完整產權［N］.南方都市報，2013-12-26.

D922.32

A

1671-864X（2016）07-0156-01

郭亞芬（1992-），女，漢族，河南平頂山人，現為西北政法大學法律碩士教育學院法律（法學）2015級碩士研究生。