中央企業(yè)境外安全風(fēng)險管理制度體系建設(shè)經(jīng)驗剖析

宋志嬌

（中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081）

中央企業(yè)境外安全風(fēng)險管理制度體系建設(shè)經(jīng)驗剖析

宋志嬌

（中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081）

中央企業(yè)在國際化經(jīng)營的十幾年歷程中，不斷探索形成了一些行之有效的境外安全風(fēng)險管理辦法。本文通過總結(jié)中央企業(yè)境外安全管理制度、安保制度、員工選派制度、突發(fā)事件應(yīng)急制度、社會安全審核制度等方面的建設(shè)經(jīng)驗，為境外安保體系的建設(shè)提供借鑒。

中央企業(yè)；境外安全； 制度

中央企業(yè)境外安全風(fēng)險管理的制度體系，是指為保障境外機(jī)構(gòu)和人員的生命財產(chǎn)安全，制定的涵蓋風(fēng)險評估與控制、安全培訓(xùn)、安保配備、疾病防治、出行安全、應(yīng)急管理、保險保障和審計監(jiān)督、利益相關(guān)方關(guān)系處理等方面內(nèi)容的一系列境外企業(yè)安全管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、指導(dǎo)意見、規(guī)章制度、體制與運(yùn)行機(jī)制等管理體系的總和。

國際安全形勢復(fù)雜多變，境外安保風(fēng)險管理為世界各國所普遍關(guān)注。完善的制度體系對于企業(yè)和員工來說都具有極其重要的作用，境外項目規(guī)章制度是境外項目管理的重要手段，可以保障境外項目安全、有序運(yùn)作，并調(diào)節(jié)境外項目內(nèi)部人際關(guān)系、利益關(guān)系，將境外項目內(nèi)外矛盾降低到最低限度。具體制度體系建設(shè)包含如下幾個方面：

一、集團(tuán)公司明確制度要求

中央企業(yè)認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入貫徹國家部委關(guān)于境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作的各項政策和措施，高度重視海外項目員工生命和資產(chǎn)安全，明確提出了“以人為本，預(yù)防為主，員工生命安全高于一切”、“不安全不投標(biāo)、不安全不建設(shè)、不安全不生產(chǎn)”、“不以犧牲員工利益換取企業(yè)的發(fā)展”、“決不要帶血的利潤”［1］等安全理念。要求境外安全管理相關(guān)單位堅持“預(yù)防為主”工作原則，全力推動并嚴(yán)格要求抓好防恐安全管理責(zé)任落實、社會安全管理體系建設(shè)、海外員工防恐安全培訓(xùn)、項目安保投入和應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制優(yōu)化等重點工作。

如中國石油天然氣集團(tuán)黨組成員在海外項目調(diào)研時，把安全工作作為首要議題，并深入項目現(xiàn)場檢查指導(dǎo)。在黨組的高度重視和堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，所屬各單位堅決貫徹落實集團(tuán)公司要求，切實采取各種措施保障員工安全。

中國遠(yuǎn)洋海運(yùn)集團(tuán)高度重視海外企業(yè)安保制度建設(shè)，早在10年前就制定了相關(guān)境外企業(yè)安全管理規(guī)章制度，且領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任安保機(jī)構(gòu)的主要成員。該集團(tuán)高度重視船舶防海盜工作，認(rèn)真貫徹“預(yù)防為主，防反結(jié)合，堅拒海盜于船舷之外”的指導(dǎo)思想，堅持“立足自身、以我為主、自防自救”的原則，加大對重點航線和重點船舶的跟蹤監(jiān)控，督導(dǎo)船舶落實“早準(zhǔn)備、早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置”的“四早”措施。

中國交通建設(shè)集團(tuán)有限公司重視境外機(jī)構(gòu)人員安全問題，不斷加大境外安保投入，加強(qiáng)安全防范措施，切實落實境外安全生產(chǎn)責(zé)任制。

二、境外安全管理體系

體系化管理是提高企業(yè)管理水平的必由之路。健全境外公共安全管理體系，是夯實制度化、規(guī)范化管理的基礎(chǔ)。集團(tuán)公司通過推廣和實施境外業(yè)務(wù)社會安全管理體系，著力在“強(qiáng)基礎(chǔ)、建體系、嚴(yán)管理、抓預(yù)防”上下功夫，加強(qiáng)社會安全風(fēng)險的全過程管理，大力實施體系化管理，使涉外單位各級管理人員轉(zhuǎn)變觀念，提升素質(zhì)，增強(qiáng)能力，創(chuàng)建積極的安全文化。實現(xiàn)“從要我安全到我要安全”的轉(zhuǎn)變，使安全管理由被動行為變成自覺行動，實現(xiàn)社會安全管理的系統(tǒng)化、科學(xué)化。有效保障集團(tuán)公司國際化開拓戰(zhàn)略的實施，有效防范、控制和消除境外突發(fā)社會安全事件的危害，保障境外機(jī)構(gòu)和人員生命和財產(chǎn)安全。

（一）境外安全管理制度。

各集團(tuán)公司先后制定境外社會安全管理制度。如中航工業(yè)于2012年制定了《中國航空工業(yè)集團(tuán)公司境外社會安全管理辦法（試行）》。

中國石化制定并嚴(yán)格執(zhí)行《中國石化境外公共安全管理辦法》，連續(xù)8年保持境外公共安全“零死亡”。該辦法明確境外公共安全“三級”管理體制和管理責(zé)任，即總部（外事局）的監(jiān)管責(zé)任、派出單位的主體責(zé)任、境外機(jī)構(gòu)/項目的實施責(zé)任；完善“三個結(jié)合”的運(yùn)行機(jī)制，即境內(nèi)歸口與境外牽頭相結(jié)合、風(fēng)險防范與應(yīng)急處置相結(jié)合、派出單位和境外機(jī)構(gòu)/項目自檢自查與總部抽查相結(jié)合；強(qiáng)化風(fēng)險評估與控制、風(fēng)險防范與保障、應(yīng)急與處置、監(jiān)督與檢查等“四個關(guān)鍵管理環(huán)節(jié)”。經(jīng)過多年實踐和探索，逐步建立了一套涵蓋風(fēng)險評估、安全培訓(xùn)、安保配備、疾病防治、出行安全、應(yīng)急管理、保險保障和審計監(jiān)督等方面內(nèi)容的境外公共安全管理制度體系，并利用外事系統(tǒng)出國（境）管理平臺，嚴(yán)把外派人員“出口關(guān)”，切實將“不培訓(xùn)不派出”、“不上保險不派出”、“不進(jìn)行風(fēng)險評估，機(jī)構(gòu)不能設(shè)立、項目不能投標(biāo)、人員不能派出”的要求執(zhí)行到位。

中國長江三峽集團(tuán)公司厄瓜多爾TP水電站項目部，規(guī)定中方人員外出工區(qū)必須由安環(huán)部進(jìn)行出行前的《TP項目外出安全注意事項及防范措施》安全培訓(xùn)，掌握必要的外出安全注意事項及防范措施知識，并由項目總經(jīng)理批準(zhǔn)后方能給予車輛出行。項目各工區(qū)進(jìn)出車輛都必須遵守登記制度。同時，項目外來人員實行身份核實、登記準(zhǔn)入制度。重大事項（財務(wù)）保安陪同制度。

中國建筑工程總公司（以下簡稱中建）在總部層面設(shè)立了境外安全管理組織機(jī)構(gòu)，明確管理責(zé)任，并配備了專門負(fù)責(zé)境外安全的管理團(tuán)隊。中建的境外安全管理制度體系分為三個層次：第一，股份公司層面的境外安全管理制度：是中建開展境外安全風(fēng)險管理工作的依據(jù)和規(guī)范性文件。第二，駐外機(jī)構(gòu)層面的境外安全管理制度：是中建駐外機(jī)構(gòu)根據(jù)《中國建筑工程總公司境外安全管理制度》以及駐在國具體安全形勢制訂的符合駐在國特點的境外安全管理制度。第三，境外項目層面的安全管理制度：根據(jù)駐外機(jī)構(gòu)的境外安全管理制度，由各項目根據(jù)實際情況所制訂的境外安全管理制度。此外，中建還出臺了《公共安全管理制度》、《人員出入報告制度》，明確公共安全管理模式、管理要求和管理職責(zé)。

中國有色礦業(yè)集團(tuán)總部制定境外投資風(fēng)險防控體系，建立境外項目緊急事項報告制度。項目部在現(xiàn)場建立《營區(qū)管理制度》，對營區(qū)進(jìn)行封閉式管理。同時，考慮到宗教信仰、生活習(xí)俗的不同，一般安排本國員工與當(dāng)?shù)貑T工分開居住。制定項目部交通管理制度，對廠區(qū)內(nèi)、廠區(qū)外行車管理做出明確規(guī)定。通過不斷完善企業(yè)內(nèi)部管理機(jī)制，規(guī)范員工各方面行為，盡可能減少矛盾產(chǎn)生的可能。

中國中鐵股份有限公司截止目前建立了《項目部人員外出管理規(guī)定》、《項目部車輛管理規(guī)定》、《安全管理細(xì)則》、《安全防范工作培訓(xùn)手冊》、《員工醫(yī)療管理辦法》。中鐵大橋局坦桑尼亞斜拉橋工程項目部還建立《艾滋病、瘧疾、登革熱等非洲疾病的學(xué)習(xí)手冊》、《埃博拉病毒及其他傳染病預(yù)防措施》。

中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司健全境外安保風(fēng)險防控管理組織，按照安全管理“橫向到邊，縱向到底”的管理原則，“橫向”建立了以境外安全風(fēng)險辨識、評價、預(yù)警、預(yù)防與控制為主要流程的制度管理體系，“縱向”建立了公司總部—駐外機(jī)構(gòu)—境外項目部的分層分級的安保管控制度，將公司的管理理念、管理要求逐級傳遞落實。

（二）境外安保制度。

重視境外安保措施落實，筑牢“安保設(shè)施和安保力量配備”防線。為促進(jìn)境外機(jī)構(gòu)、項目安保體系建設(shè)，合理采取人防、技防、物防等措施提高境外機(jī)構(gòu)、項目安保能力，集團(tuán)總部制定下發(fā)有關(guān)境外公共安全安保設(shè)施和安保力量配備指南，將安保配備場所分為“辦公室和住所”、“固定基地和工廠”及“移動作業(yè)場所和臨時營地”，并根據(jù)不同風(fēng)險等級來制定各類場所的安保設(shè)施和安保力量配備要求。

中石化嚴(yán)格執(zhí)行《安保指南》，保證必要的安保投入。一方面進(jìn)行詳細(xì)綜合評估，并結(jié)合業(yè)務(wù)規(guī)模和復(fù)雜程度，按照《安保指南》進(jìn)行安保配備“對標(biāo)完善”；另一方面將安保配備作為境外機(jī)構(gòu)/項目風(fēng)險評估報告的重要組成部分，也作為對境外新上項目、新設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行公共安全審批的重要依據(jù)。同時，積極推行從國內(nèi)安保機(jī)構(gòu)選聘安全官、安保顧問派往高風(fēng)險國家（地區(qū)）的機(jī)構(gòu)/項目，協(xié)助完善安保體系。

2011年，中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)PCT嚴(yán)格按照國際海事組織（IMO）、歐盟和希臘有關(guān)安保法律的規(guī)定，經(jīng)美國、希臘海岸警衛(wèi)隊多次現(xiàn)場檢查，通過認(rèn)證，拿到了由希臘海運(yùn)部ISPS主管部門頒發(fā)的國際船舶和港口設(shè)施保安證書。近年來，PCT嚴(yán)格按照歐盟有關(guān)ISPS相關(guān)法律規(guī)定，不斷完善安保措施。

此外，中國長江三峽集團(tuán)公司境外項目部與保安公司簽訂了《安保責(zé)任書》等有利于項目順利實施的具有針對性的規(guī)章制度。中國中鐵股份有限公司中鐵大橋局坦桑尼亞斜拉橋工程項目部與周邊管轄區(qū)域的警察局簽署了《安保協(xié)議》等安保制度。中國能源建設(shè)集團(tuán)葛洲壩國際公司推行國際項目質(zhì)量安全總監(jiān)制度，質(zhì)量安全總監(jiān)由公司總部派出并常駐現(xiàn)場，代表總部，依據(jù)公司管理要求，對國際項目安全工作進(jìn)行管理，指導(dǎo)監(jiān)督項目部開展境外安保風(fēng)險防控各項工作。中國冶金科工集團(tuán)有限公司阿爾及利亞集水管網(wǎng)工程，項目部在安保方面建立了出國人員外事紀(jì)律教育制度、施工生產(chǎn)安全管理制度、施工過程安全檢查巡視制度和安全違章處罰辦法、領(lǐng)導(dǎo)干部帶班實施細(xì)則、現(xiàn)場營地保安管理制度、阿工管理制度及員工守則、員工安全技術(shù)教育培訓(xùn)和交底制度、風(fēng)險識別和防范制度、安全經(jīng)費保障制度。

上述制度提升了全員的風(fēng)險防范意識、安全生產(chǎn)意識。員工遵章守紀(jì)、按規(guī)程、流程和制度辦事的自覺性顯著提升。

（三）境外員工選派制度。

在境外員工選派方面，許多中央企業(yè)建立和完善《境外工作人員行為守則》和《國際工程承包項目施工人員選派管理辦法》，對人員從出發(fā)地到項目現(xiàn)場的行為進(jìn)行規(guī)范，重點強(qiáng)調(diào)矛盾產(chǎn)生后如何化解、現(xiàn)場生產(chǎn)生活中行為自律等，從源頭上加強(qiáng)對外派人員的準(zhǔn)入和培訓(xùn)，以制度約束規(guī)范員工行為。《國際工程承包項目施工人員選派管理辦法》對人員外派的資格、能力等做了明確的規(guī)定，突出強(qiáng)調(diào)外派人員要接受境外適應(yīng)性教育和應(yīng)急培訓(xùn)，提高應(yīng)急反應(yīng)能力。

以中國中鐵旗下中鐵大橋局坦桑尼亞斜拉橋工程為例。嚴(yán)格甄選外派員工。按照公司人力資源和相關(guān)管理文件，堅持嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先選擇政治素質(zhì)較高、業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬、個人道德品質(zhì)較好的員工赴海外工作，避免因員工個人問題引發(fā)不必要的安全風(fēng)險。

三、境外突發(fā)事件應(yīng)急制度

集團(tuán)公司建立境外業(yè)務(wù)突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制，制定對海外安全風(fēng)險的識別、規(guī)避、處理、善后等全過程處置方案，建立“綜合應(yīng)急預(yù)案—專項應(yīng)急預(yù)案—現(xiàn)場處置方案”三級應(yīng)急預(yù)案體系，構(gòu)建了海外安全風(fēng)險防范的完整鏈條，提高了集團(tuán)公司處置突發(fā)事件能力，有效預(yù)防和最大限度地減少境外突發(fā)事件造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失，保障境外業(yè)務(wù)中方人員和資產(chǎn)安全。

2012年，中航工業(yè)先后制定了《中國航空工業(yè)集團(tuán)公司短期因公出國（境）團(tuán)組境外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》、《中國航空工業(yè)集團(tuán)公司境外機(jī)構(gòu)及派駐人員境外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》等規(guī)章制度，完善了境外社會安全管理體系。2014年，為增強(qiáng)出國（境）人員的境外安全事件防范意識，提高出國人員的突發(fā)事件應(yīng)急處置能力，中航工業(yè)總部聯(lián)合所屬單位共同編制了《中國航空工業(yè)集團(tuán)公司境外安全手冊》，主要內(nèi)容為長期派駐人員和短期出國（境）人員在境外社會安全方面的應(yīng)知應(yīng)會和突發(fā)事件的應(yīng)急處置流程、辦法。

中國石化注重加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)，有效應(yīng)對和妥善處置了多起境外突發(fā)事件。一是修訂完善《中國石化境外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，突出預(yù)警及預(yù)警響應(yīng)，提升預(yù)防性應(yīng)急管理能力；二是建設(shè)一套通過海事衛(wèi)星連接的“總部—派出單位—境外單位—境外現(xiàn)場”的可視化通信系統(tǒng)平臺，在境外事件發(fā)生或正常通信手段受限時，能通過視頻、音頻、文本信息、地理信息等多種方式與境外現(xiàn)場取得聯(lián)系，達(dá)到遠(yuǎn)程應(yīng)急指揮、協(xié)調(diào)的目的；三是與國際SOS等救援機(jī)構(gòu)簽訂常年合作協(xié)議，確保緊急情況下的人員撤離、現(xiàn)場急救和醫(yī)療轉(zhuǎn)運(yùn)等。

中國長江三峽集團(tuán)公司厄瓜多爾TP水電站項目部制訂了《TP項目境外社會安全突發(fā)事件專項應(yīng)急預(yù)案》，對突發(fā)事件類型和危害程度分析、應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)、預(yù)防與預(yù)警分級、事故報告程序、應(yīng)急處置等事項進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。

中國遠(yuǎn)洋海運(yùn)集團(tuán)公司加強(qiáng)自衛(wèi)能力建設(shè)，為所有船舶配備防海盜器械，不斷提高船員抗擊海盜的手段和自防自救能力，定期組織船員按照《船舶防海盜應(yīng)急預(yù)案》進(jìn)行演練；按照“隱蔽實用，安全防護(hù)，船員生存，通訊聯(lián)絡(luò)”等基本功能要求，在船舶設(shè)置防海盜“安全艙”，確保在緊急情況下，船員能夠有效躲避，等待外來救援。如2010年11月中遠(yuǎn)下屬“TAK”輪在印度洋被海盜登輪，船員及時躲進(jìn)了“安全艙”，為中國海軍最終驅(qū)離海盜贏得了時間和創(chuàng)造了條件。

中建總公司海外事業(yè)部制訂了《中國建筑工程總公司境外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案（試行）》。駐外機(jī)構(gòu)和項目部根據(jù)該預(yù)案，制訂本機(jī)構(gòu)應(yīng)急預(yù)案和各項目的現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案，形成總體應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案的完整應(yīng)急預(yù)案體系，且每年根據(jù)實際情況進(jìn)行演練、修訂和完善。

中交集團(tuán)在《中國交通建設(shè)股份有限公司突發(fā)事件應(yīng)急管理辦法》、《中國交通建設(shè)股份有限公司突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》大框架下，制定了高處墜落事故專項應(yīng)急預(yù)案、火災(zāi)及危險品爆炸事故專項應(yīng)急預(yù)案、起重傷害事故應(yīng)急預(yù)案、反恐專項應(yīng)急預(yù)案、境外突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案等11項應(yīng)急預(yù)案。各預(yù)案明確規(guī)定各相關(guān)部門要按照職責(zé)分工，切實做好人力、物力、財力、法律保障等工作，保證應(yīng)急工作需要和各項應(yīng)急處置措施的順利實施。該集團(tuán)各駐外機(jī)構(gòu)目前都已按照要求建立了三級應(yīng)急預(yù)案體系，并針對自身重點監(jiān)管環(huán)節(jié)，不斷完善專項應(yīng)急預(yù)案或現(xiàn)場處置方案。同時結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點，每年都進(jìn)行綜合應(yīng)急演練或?qū)ｍ棏?yīng)急演練。

四、境外社會安全審核制度

為有效督促集團(tuán)公司所屬單位重視境外安全防范工作，保障境外機(jī)構(gòu)及人員的生命財產(chǎn)安全，集團(tuán)公司制定相關(guān)審核制度。

2015年，中航工業(yè)印發(fā)《中國航空工業(yè)集團(tuán)公司境外社會安全審核管理辦法》，詳細(xì)規(guī)定了境外社會安全審核的審核目的與原則、審核類型與頻次、審核要素、具體審核方法與流程等，適用于集團(tuán)公司派出單位及境外機(jī)構(gòu)的境外社會安全審核工作，為審核工作的具體開展提供指導(dǎo)和依據(jù)。

中石化在過去幾年所建立的相關(guān)規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)上，根據(jù)《中國石化境外公共安全審計規(guī)范》，從2015年開始嘗試以境外公共安全審計代替以前的“大檢查”。《審計規(guī)范》制定了“管理體制與運(yùn)行機(jī)制”、“規(guī)章制度”、“風(fēng)險評估與控制”、“員工培訓(xùn)”、“安保配備”、“利益相關(guān)方關(guān)系處理”、“應(yīng)急管理”等要素。

五、嚴(yán)格落實規(guī)章制度

嚴(yán)格的規(guī)章制度，只有建立在全體職工遵守的基礎(chǔ)上，才能真正產(chǎn)生效果。為保障制度的強(qiáng)有力落實，中國長江三峽集團(tuán)蘇丹上阿水利樞紐項目部采取了如下措施：利用各種有效載體進(jìn)行宣傳。員工進(jìn)行宣傳教育，讓員工真正認(rèn)識企業(yè)規(guī)章制度的重要性，教育員工認(rèn)識自己的主人翁地位，增加健全規(guī)章制度的主動性、自覺性。同時，通報典型事故案例，教育員工認(rèn)識到無章可循的危害性，引導(dǎo)員工查漏洞、想辦法、建措施，把防范措施納入規(guī)章制度中，使企業(yè)的規(guī)章制度不斷健全與完善。

［1］有效管控海外安全風(fēng)險 ［EB/OL］http://www.chinca.org/cms/html/main/col145/2012-05/30/20120530021915640539290_1.html

C29

A

1671-864X（2016）07-0058-03

宋志嬌，中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生。