地方法治量化評估的能與不能

邱亞玲

（四川大學大學院，四川 成都 610000）

地方法治量化評估的能與不能

邱亞玲

（四川大學大學院，四川 成都 610000）

近些年來，國際國內(nèi)出現(xiàn)了一種以“指數(shù)”或“指標”的形式來測量、評估法治水平的趨勢，學術(shù)界也有許多討論法治量化評估的著作，但對法治尤其是地方法治本身能否評估，以及這種量化評估指標或指數(shù)多大程度上能反映地方政府法治建設(shè)水平以及人民的法治意識水平，則一筆帶過?；诖?，本文將以香港、余杭、北京三地的法治量化評估體系為基礎(chǔ)，選取法治評估的兩個角度，試圖對前述問題進行闡釋。

法治指數(shù)；法治量化；評估

一、國內(nèi)法治指數(shù)和法治評估概述

香港的法治指數(shù)由法律的基本要求、依法行政、不許有任意權(quán)力、法律面前人人平等、公正地施行法律、司法公義人認可及程序公義七個部分組成。它主要是收集可量化的法律數(shù)據(jù)和公眾對法治幾個方面的觀感。前者包括罪案率、投訴警察成立的數(shù)字、法官薪酬與一位相類資歷的私人執(zhí)業(yè)律師收入相較的百分比、廉政專員公署收的投訴、調(diào)查、起訴及入罪的數(shù)字、當值律師服務處理案件的數(shù)字等18項數(shù)據(jù)；后者即市民對法治主觀觀感的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，包括：知道如何尋求法律服務幫助自己的市民的百分比、認為他們在被拘捕后會得到公平對待的市民的百分比、市民對司法制度的公正程度的評價和市民對香港的法治程度的評價五項數(shù)據(jù)。最后由外來專家進行檢視，得出香港的法治指數(shù)。①

余杭的法治指數(shù)是一個“1、4、9”的結(jié)構(gòu)，即，一個法治指數(shù)，四個層次：總指標、區(qū)級機關(guān)指標、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標、農(nóng)村社區(qū)指標，以及9項滿意度調(diào)查。余杭法治指數(shù)的評估分為四個項目：內(nèi)部組、外部組、群眾滿意度調(diào)查以及專家評審組在以上三組數(shù)據(jù)收集的基礎(chǔ)上進行計算得出余杭的法治指數(shù)。總的來說，余杭的法治指數(shù)由黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升以及社會平安和諧九個總體目標構(gòu)成，并在總體目標下設(shè)具體目標，規(guī)定具體考核標準和考核標準分，讓評估者打分。

北京市的法治狀況綜合評價體系由3個一級指標，16個二級指標和90個三級指標組成。一級指標即工作職能指標、社會狀態(tài)指標和發(fā)展?jié)摿χ笜耍壷笜巳壷笜朔謩e為，工作職能指標下的民主政治建設(shè)、立法、行政執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、普法宣傳、法律服務、綜合治理、法治建設(shè)組織領(lǐng)導九個二級指標以及56個三級指標；社會狀態(tài)指標下的社會公正、社會秩序、社會風氣和社會發(fā)展四個二級指標以及20個三級指標；發(fā)展?jié)摿χ笜讼碌娜肆Y源、法律效益率和法律意識三個二級指標以及個三級指標。②

二、主觀指標與客觀指標：法治評估的能與不能

香港的法治指數(shù)“搜集一系列與法治有關(guān)且可量化的法律數(shù)據(jù)。這些客觀法律數(shù)據(jù)包含了犯罪率或違法率、法律援助、法律服務、官員廉潔程度、司法公正等方面的內(nèi)容，這些內(nèi)容也呼應了并較為全面地體現(xiàn)了香港法治指數(shù)中規(guī)定的法治的幾個條件，因此該法律數(shù)據(jù)設(shè)置是比較全面合理的。在主觀指標方面，香港法治指數(shù)收集了“有關(guān)公眾對法治幾個方面的觀感的數(shù)據(jù)”。然而，法治指數(shù)的主觀指標要體現(xiàn)的應當是公眾的法治意識、法律素養(yǎng)、法制觀念以及對法律的信仰程度，僅僅知道如何尋求法律幫助、對司法公正度和法治程度的評價以及簡單地認為能否得到公正的法律對待并不能完全地反映出公眾的法律意識與素養(yǎng)，更不用說更高層次的法律信仰。因此，在這個意義上，香港的法治指數(shù)中主觀數(shù)據(jù)方面是不夠全面，也不能夠較為準確地衡量法治的主觀方面的。

余杭法治指數(shù)涉及到主觀的評價標準的是群眾的滿意度指標，實際上是讓人民群眾來評價余杭區(qū)法治建設(shè)的具體目標的完成狀況，只能說是評價余杭法治建設(shè)的社會實際效果，不是法治建設(shè)的指標本身，因此并不構(gòu)成法治建設(shè)的主觀指標。除了這些涉及主觀因素的評價標準外，余杭法治指數(shù)大多數(shù)都是一些涉及到黨委依法執(zhí)政、法治政府、司法公正與權(quán)威等的客觀指標。這些指標由政府主導推進，它們把社會各個方面的內(nèi)容囊括其中，甚至與法治建設(shè)不甚相關(guān)的內(nèi)容，都被吸收到該法治建設(shè)評價體系中來?？陀^的說，這些指標其實是法治建設(shè)所必須的客觀環(huán)境，而非法治建設(shè)所應容納的評價標準本身。

北京法治建設(shè)狀況綜合評價指標大致也可分為主觀指標和客觀指標。主觀指標與余杭的法治指數(shù)類似，大多是對政府的法治建設(shè)工作的評價，類似于滿意度調(diào)查，這不能成為法治指數(shù)的內(nèi)容本身。但是，北京法治評價指標體系主觀指標中也有不是民眾評價的部分，即發(fā)展?jié)摿χ笜讼碌南M者協(xié)會受理投訴案件年增長率、經(jīng)舉報被檢察院立案查處的違法案件等這六項指標可以反映出民眾的法律意識與法律素養(yǎng)，因而可以作為法治評價體系的內(nèi)容本身?？陀^指標方面，從工作職能指標下的民主執(zhí)政之建設(shè)、立法、行政執(zhí)法、司法等指標，到社會狀態(tài)指標下的社會公正、社會秩序等指標，再到發(fā)展?jié)摿χ笜讼碌娜肆Y源、法律效益率等指標，都涵蓋了法治建設(shè)評價體系的客觀指標。

三、形式法治與實質(zhì)法治：法治評估的能與不能

法治模式有形式法治與實質(zhì)法治之分。形式法治的觀點認為，判斷法治是否存在的標準是“純法律的標準，即法律及其實施是否符合一定的形式要件”③。如果法律的制定及其實施符合了一系列的標準的話，那么相應地也就達成了“法治”。將這一系列的標準羅列出來并經(jīng)過精心設(shè)計，便形成了各種有關(guān)法治量化評估的評價體系。

實質(zhì)法治的觀點認為，所謂法治，不僅是法律的統(tǒng)治，而且是良法的統(tǒng)治。法治評估應當包含對法律本身善惡的評價，包含對法律應當包括哪些價值的判定。從實質(zhì)法治出發(fā)，法治水平是難以量化評估的，因為形式法治更加關(guān)注法律背后的因素和法律本身的合理性與合道德性，關(guān)注法律本身是否包含正義、權(quán)利等因素，關(guān)注法律是怎樣被制定出來的。而關(guān)于這些問題的爭論又難以達成一致的意見。

從形式法治角度出發(fā)，法治水平是可以衡量的，因為形式法治將“法治”僅僅理解為“法律和秩序”，只要法律得到遵守便形成法治，從實質(zhì)法治的角度出發(fā)，法治評估將步履艱難。

四、結(jié)語

本文初步得出結(jié)論認為：從形式法治的角度出發(fā)，法治是可以量化評估的，如果要準確地對法治實施狀況進行評估，必須以形式法治的角度而不是實質(zhì)角度的觀點來理解法治的概念與內(nèi)涵。

注釋：

①戴耀庭.香港的法治指數(shù).環(huán)球法律評論，2007，6.

②王稱心，蔣立山主編.現(xiàn)代化法治城市評價——北京市法治建設(shè)狀況綜合評價指標體系研究.知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008，1.

③侯建.實質(zhì)法治、形式法治與中國的選擇.湖南社會科學，2014，2.

D920.0

A

1671-864X（2016）07-0040-01