論現(xiàn)階段縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的形成原因分析

李志青

（1.河北省委黨校，河北 石家莊 050000；2.河北省南宮市大屯鄉(xiāng)人民政府，河北 南宮 055750）

論現(xiàn)階段縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的形成原因分析

李志青1，2

（1.河北省委黨校，河北 石家莊 050000；2.河北省南宮市大屯鄉(xiāng)人民政府，河北 南宮 055750）

本文以縣鄉(xiāng)政府債務(wù)問題作為研究對象，結(jié)合實際工作，對現(xiàn)階段縣鄉(xiāng)政府債務(wù)問題的具體成因進(jìn)行分析，并提出多角度、綜合性的解決辦法和措施。

債務(wù)成因；轉(zhuǎn)移支付；監(jiān)管

當(dāng)前我國地方政府特別是基層地方政府的債務(wù)問題非常普遍，隨著政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其蘊(yùn)藏的風(fēng)險也不斷顯現(xiàn)，如果對地方政府債務(wù)問題不及時進(jìn)行化解和控制，使其納入良性運(yùn)轉(zhuǎn)軌道，隨著經(jīng)濟(jì)社會各項改革的逐步深化，相當(dāng)一部分基層地方政府或者事業(yè)單位將面臨正常運(yùn)轉(zhuǎn)困難，這不但會對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形成制約，使政府職能轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)均等化等目標(biāo)難以實現(xiàn)，而且還會產(chǎn)生逐級向上轉(zhuǎn)移的隱性風(fēng)險。地方政府負(fù)債形成的原因是多方面的，針對不同層級、不同時期、不同性質(zhì)債務(wù)的不同成因。對此，作者從實際工作的角度，對地方政府債務(wù)問題、成因進(jìn)行分析，研究提出多角度、綜合性的解決辦法和措施。

一、現(xiàn)階段縣鄉(xiāng)政府債務(wù)問題現(xiàn)狀

當(dāng)前，地方政府債務(wù)在總量、結(jié)構(gòu)、統(tǒng)計、償還、監(jiān)管等方面存在諸多問題和風(fēng)險，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是從總量上看，普遍負(fù)債，包袱沉重。某些地區(qū)地方則政已經(jīng)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，所背負(fù)的債務(wù)負(fù)擔(dān)己經(jīng)到了債務(wù)危機(jī)的邊緣。二是從結(jié)構(gòu)上看，構(gòu)成復(fù)雜，透明度差。由于地方政府債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜、性質(zhì)多樣，再加上缺乏必要的信息披露報告機(jī)制，因此透明度不高。三是從監(jiān)管上看：管理風(fēng)險加大。盡管近年來中央及各級地方政府做了大量工作，也試圖控制和縮減地方政府債務(wù)，但由于缺乏統(tǒng)一的地方債務(wù)管理機(jī)構(gòu)和規(guī)范的管理辦法，導(dǎo)致產(chǎn)生新債務(wù)的根源無法消除，債務(wù)難以鎖定。

二、 縣鄉(xiāng)政府債務(wù)形成的主要原因

（一）縣鄉(xiāng)政府自身層面的直接原因。

首先是縣鄉(xiāng)政府自身層面的原因。

1.政府職能“越位”形成歷史欠賬。

這里所說的政府職能“越位”，主要是指地方政府違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律直接干預(yù)市場的行為，主要包括盲目興辦企業(yè)、違規(guī)經(jīng)營地方金融機(jī)構(gòu)、行政性調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。

2.地方政府的投資沖動缺乏有效規(guī)范。

地方政府的投資沖動，一方而表現(xiàn)在盲目進(jìn)行公共投資形成債務(wù)。主要是各級地方政府為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施改造、城市建設(shè)等原因，在自身財力有限的情況下，通過多種形式的舉債融資來加大投入。

3.政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本過高。

主要表現(xiàn)為地方政府層級過多、機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫，行政事業(yè)單位管理費(fèi)用增長過快。地方政府層級過多，一方面大大降低了分稅制收入劃分的可行性，另一方面造成機(jī)構(gòu)、人員隊伍龐大。

4.經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財源薄弱。

縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展緩慢導(dǎo)致財政收人規(guī)模小是縣鄉(xiāng)財政困難、債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的基礎(chǔ)原因。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，隨著“三提五統(tǒng)”、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅的全部取消，很多縣鄉(xiāng)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級失去主要的收入來源，而又沒有及時建立起新的替代財源體系，僅靠上級財政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)收入缺口。

（二）制度層面的間接原因。

1.現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度不完善。

自1994年實行分稅制以來，為了平衡中央和地方政府的財力，轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)非常明確，即將財政的溢出效益轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)的均等化。但由于中央政府與地方政府之間事權(quán)、財權(quán)不清晰，現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度法律權(quán)威性不夠等原因，致使我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付資金分配不科學(xué)，中央財政調(diào)控權(quán)沒有充分發(fā)揮均等化功能。

2.債務(wù)監(jiān)管機(jī)制滯后。

由于缺乏明確的管理機(jī)構(gòu)、規(guī)范的管理辦法、統(tǒng)一的計算口徑，一方面己經(jīng)管起來的部分債務(wù)管理不到位、不科學(xué)，另一方面很大一部分應(yīng)該管的債務(wù)還沒有管起來，債務(wù)預(yù)警機(jī)制、隱性債務(wù)風(fēng)險更無從研究。多數(shù)地方政府債務(wù)的舉債主體并非一家，而是多元的，不僅以政府名義借債，而且所屬部門、事業(yè)單位也各自借債，甚至通過所屬金融機(jī)構(gòu)去借，甚至有部分企業(yè)要求政府擔(dān)保借款，而多數(shù)地方政府本身沒有明確的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)或者有效的管理辦法，導(dǎo)致債務(wù)家底不清、規(guī)模失控。

三、 解決縣鄉(xiāng)政府債務(wù)問題的對策

（一）規(guī)范政府債務(wù)管理。

一方面，應(yīng)按照政府債務(wù)的四種基本類型，規(guī)范完善地方政府債務(wù)的統(tǒng)計口徑。政府債務(wù)統(tǒng)計日徑不應(yīng)單純以是否由財政直接償還為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)按照政府職能和債務(wù)性質(zhì)科學(xué)界定地方政府債務(wù)統(tǒng)計范圍，逐步加強(qiáng)對各種政府性債務(wù)的規(guī)范管理，特別是應(yīng)盡快將政府所屬部門以及教育、衛(wèi)生等公益性事業(yè)單位的債務(wù)納入控制管理范圍。同時，在匯總地方政府債務(wù)時，應(yīng)避免不同層級政府間轉(zhuǎn)貸資金等債務(wù)的重復(fù)統(tǒng)計。另一方面，在地方政府債務(wù)管理法律法規(guī)制定條件尚不成熟的情況下，應(yīng)由省級以上政府制定專門的具有指導(dǎo)性的政府債務(wù)管理辦法，加強(qiáng)對各級地方政府債務(wù)的規(guī)范化管理，明確債務(wù)管理機(jī)構(gòu)和債務(wù)責(zé)任主體，嚴(yán)格控制舉債行為和新增政府債務(wù)。

（二）完善相關(guān)配套制度，促進(jìn)地方政府債務(wù)良性運(yùn)行。

化解地方政府債務(wù)風(fēng)險在現(xiàn)階段己不單是債務(wù)管理本身的問題，要消化歷史累積債務(wù)、建立政府債務(wù)良性運(yùn)行機(jī)制，離不開相關(guān)重大制度的完善和配套改革。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)通過合理劃分事權(quán)、完善財政體制、擴(kuò)大基層財權(quán)、深化支出改革、規(guī)范政績考核等措施，從治本層次消除地方政府債務(wù)不斷增加的體制、機(jī)制根源，建立地方政府債務(wù)良性運(yùn)行的長效機(jī)制。一是合理劃分公共服務(wù)事權(quán)，明晰地方財政支出范圍，根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍和層次，明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)支出責(zé)任。二是改革完善現(xiàn)行的分稅制財政體制，減少財政管理層級。在現(xiàn)行的行政管理體制與法律法規(guī)框架內(nèi)，通過“省直管縣”理順省市縣之間的財政關(guān)系，通過“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”規(guī)范縣鄉(xiāng)之間的財政關(guān)系，可以從宏觀上解決地方政府預(yù)算級次過多等問題，相對減少財政管理層級，有利于更好地完善省以下分稅制財政體制。

［1］呼顯崗：《地方債務(wù)風(fēng)險的特點、成因和對策》［J］，《財政研究》，2013年第8期.

［2］魏加寧：《中國地方政府債務(wù)風(fēng)險與金融危機(jī)》［J］，《商務(wù)周刊》，2015年第5期.

F812

A

1671-864X（2016）07-0036-01

李志青，就讀院校，河北省委黨校，在職單位：河北省南宮市大屯鄉(xiāng)人民政府。