治理理念視角下財政管理體制改革的新思考

寇鐵軍　任忠富

[摘要]十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，財政管理體制改革理應體現治理的思想。在政府治理的框架內，適應治理的需求，完善現行財政管理體制，尊重治理參與主體的利益訴求，進一步深化我國分稅制財政管理體制改革，從而構建具有較強民主性和法治性、中央政府與地方政府共治、共享、互惠的財政管理體制。

[關鍵詞]政府治理；財政管理體制；分稅制

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4096（2016）03-0072-05

一、問題的提出

1989年世界銀行發表的研究報告《撒哈拉以南非洲：從危機到可持續增長》中首先使用了“治理危機”一詞，此后治理在政治發展研究中被廣泛應用，后來治理理念被引入到主權國家的政府治理上。20世紀90年代西方學者采用“治理”一詞，強調政府放權和向社會授權。實現多主體和多中心治理，并且主張社會自我治理以及社會組織與政府的平等共治。所謂治理是指用規則和制度來約束和重塑利益相關者之間的關系，以達到決策科學化與民主化的目的。治理的主要特征是：就治理目標而言，是實現多元主體的利益均衡；就治理主體而言，是實現多主體、多中心的平等共治；就治理對象而言，注重在多元主體方面明晰責任基礎上的監督；就治理依據而言，主要依靠契約和法律法規；就治理作用而言，在于規范權利和責任；就治理方式而言。關鍵是實行頂層設計。本文認為，政府治理的產生和發展與公司治理有著密切的關系，是公司治理理念在政府領域和政治領域的延伸。因此，從一定意義上說，公司治理在先，政府治理在后。國家治理主要包括政府治理、社會治理、公司治理和第三方治理。

就我國實際而言，十八屆三中全會將全面深化改革的總目標界定為：完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。同時明確指出財政是國家治理的基礎和重要支柱。科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平和實現國家長治久安的制度保障。這一提法突出了我國財政職能的定位以及政府間財政關系的載體——財政管理體制改革的重要性。財政稅收制度是國家治理體系的重要組成部分，也是政府治理的基礎，政府財政收入和支出的制度安排是履行各級政府職能、提高政府治理能力的基本財力保障。

二、現行分稅制財政管理體制存在的主要問題與成因

1.現行分稅制財政管理體制存在的主要問題

（1）不規范的財政集權和分權并存，財力集中和分散并存。1994年的分稅制財政管理體制只是初步在中央政府和省級政府之間進行了一定范圍的事權和財權劃分。但部分事權和財權的劃分不科學，導致中央政府和省級政府之間的支出責任與事權、財權、財力不匹配。

（2）分稅制財政管理體制實行以來，中央政府頻繁地上收財力，下放事權和支出責任，造成分稅制財政管理體制始終處于不穩定狀態，同時也造成基層政府及其財政運轉困難，使地方各級財政或多或少地存在隱性財政赤字。

（3）沒有形成地方主體稅種，更沒有形成地方稅收體系，尤其是財產稅體系的構建明顯滯后。相反中央政府所屬的中央稅收體系已基本形成，并且也確立了稅源較為充裕的主體稅種。

（4）中央政府對省級政府的縱向轉移支付和省級政府之間的橫向轉移支付（即對口支援）有待規范。我國分稅制財政管理體制分稅質量不高，為保證地方政府尤其是財力富裕地區的既得利益，保留了較大規模的稅收返還。致使中央政府用于縱向轉移支付的財力有所縮水，其中財力性轉移支付所占比重偏小，而專項轉移支付所占比重偏大。與縱向轉移支付相比，省級政府之間的橫向轉移支付更是無章可循，亟需規范和完善。

（5）國有資產管理體制存在明顯漏洞，全國乃至省級政府均沒有統一管理整個國有資產的綜合部門，目前國有資產管理處于多龍治水的態勢。現有的中央及地方國有資產監督管理委員會只管理經營性國有資產，而非經營性國有資產、國有金融資產和大量軍產卻由多個其他部門加以管理。

2.財政管理體制沒有體現政府治理現代化的要求

（1）我國分稅制財政管理體制改革缺少治理理念所強調的頂層設計。在全面深化改革的同時，要在頂層設計的高度上建立現代財政制度。

（2）缺乏向社會分權的理念，沒有體現社會治理的基本特征。就政府分配體制而言，主要缺乏中央政府對省級政府的分權，省級政府至今還沒有地方稅、地方非稅收入和地方國有企業資產收益的立法權。

（3）沒有實現治理需要的多主體及其協調發展的多中心。中央財政和地方財政的分配關系方面有諸多不和諧問題，中央政府這一極單邊權力處于強勢狀態，而沒有實現治理所需要的多主體和多中心，沒有突出平等共治的原則。中央政府和地方政府的關系依然是“父子”關系.而不是實現治理理念的“兄弟”關系。因此，目前我國中央政府和地方政府關系處理是不全面的，不利于調動中央和地方的積極性。

（4）就分稅制財政管理體制本身而言，經過二十多年的運行和調整依然存在不健全的“短板”。如在稅收方面依然存在重中央、輕地方，重間接稅、輕直接稅，重稅收的收入功能、輕稅收的調節功能，需要從政府治理角度對這一問題進行系統性協調。

（5）隨著體制改革的深化，改革初期主張改革的利益集團成為維護其既得利益的新的階層，甚至由改革的主動者淪落為改革的阻力。因此，有必要用治理方式調整各利益集團的關系，使全社會各階層的利益得以調節，以實現經濟社會的協調發展。

三、財政管理體制改革的新問題：新一輪國有企業改革與盤活財政存量資金

1.新一輪國有企業改革給國有資產管理體制提出了新的要求

2015年中共中央、國務院連續印發了《關于深化國有企業改革的指導意見》和《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》等文件，從而形成了國家治理理念下環環相扣、彼此聯動的一攬子改革部署，也正式拉開了新一輪國有資產管理體制和國有企業改革的帷幕。一場關乎中央和地方逾15萬家國有企業、100多萬億元資產和3 000多萬職工利益的深化改革進入了新的征程。按照中央精神，在國有資產管理體制上，以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變，實現以管人管事管企業為主向以管資本為主轉變，建立或重組國有資本投資運營公司，以此構建政府和市場之間的“隔離帶”。通過資本運營實現國有資本保值增值。國有資本取之于民.如何更好地用之于民是新一輪國有企業改革的一大重點。現任國家財政部部長樓繼偉指出，一方面要建立健全國有資本收益管理制度：另一方面在改組組建國有資本投資運營公司的過程中，將部分國有資本劃歸社會保障基金管理機構持有.將國有企業分紅和轉讓收益用于彌補養老等社會保障資金缺口。

經過多年發展積累形成的國有資本權益是全民共同享有的財富，因而將部分國有資本（股權）劃轉充實社會保障基金，是緩解國有企業養老金歷史負擔的重要渠道和有效手段。這也是改革回歸“國企為民”的本意之舉，可以讓百姓直接感受到國有企業乃至國有經濟發展壯大帶來的好處。

2.盤活財政存量資金的實質是財政財力的再分配

財政存量資金是指在歷年財政預算中已安排的財政支出。但實際并未花掉，進而不斷累積下來處于“沉睡”之中的財政資金。2015年6月國家審計署在《國務院關于2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中進一步披露：截止到2014年底，抽查的22個中央部門有財政存量資金1 495.08億元，18個省本級財政存量資金達到1.19萬億元。大規模財政存量資金的存在，一方面反映了現行財政預算制度中專項支出、專款專用支出和采取掛鉤機制的法定支出比重過高等制度性原因；另一方面反映了編制、執行政府財政預算的準確性、科學性不夠和執行政府財政預算的約束力不強等管理上的原因。

盤活財政存量資金作為當前中央政府大力推動的一項政府財政財力再分配的改革舉措，可以通過改進制度安排和加快政府財政預算執行進度將歷年累積下來的財政存量資金進行再分配。部分財政存量資金要改變財政資金的所有權和使用權，統一收回重新安排使用，所以這種財力的再分配涉及到原有財力擁有者的利益。從一定意義上講，參與再分配的財政存量資金打破了現有部門的利益分配，各級政府之間的分工更加明晰，可以更好地滿足中央政府的宏觀調控目標以及包括中央政府在內的各級政府履行事權的財力需求。因此，從這個角度來說，盤活財政存量資金實際上是深化我國財政管理體制改革的要求。

四、財政管理體制改革必須注意的三個理念

1.財政管理體制的改革和完善要突出集權為主、分權為輔的理念

在處理體現政治、經濟體制交匯點的中央財政和地方財政的關系方面，不論從我國原有的特征來看，還是從目前經濟轉軌和未來社會主義市場經濟體制建立和完善來看，都要確立集權為主、分權為輔的理念。

在中央財政和地方財政的關系及其載體——財政管理體制方面，集權為主主要體現在縱向和橫向的財力集中和財權集中。就縱向而言，財力集中是指中央政府掌握財政收入的大部分：財權集中是指在財政立法權和管理權方面，中央政府對涉及宏觀經濟穩定、公平分配、全國范圍內資源配置的稅收、支出有決策權。盡管中央財政和地方財政關系方面的集權和分權重點是縱向，但我們也不能忽視橫向的集權和分權。就橫向而言，中央政府和地方政府均有財力集中和分散、財權集權和分權問題。無論是中央政府層面，還是省級以下各級地方政府層面，財力分散和財權分散的態勢還很嚴重。因此，必須改變各種所謂的“部門財政”，尤其是某些經濟綜合部門肢解財政資金、分散財政權限的現狀，以減少內耗和摩擦，增強政府分配的統一性和集中程度。即橫向上也要強調集權，而且必須明確指出政府分配的唯一代表是財稅部門，而不是其他任何部門，除財稅部門有政府活動資金收支立法權和管理權外，其他所有政府部門只有各自的事權和支出責任。財權與財力、事權與支出責任相匹配或相對稱只能是在一級政府層面，絕不能是在某一政府部門。財政預算分配權必須集中于財政部門而不能共享。

2.財政管理體制的改革和完善要注重公平為本的理念

無論是我國經濟管理體制的改革和完善，還是財政管理體制的改革和完善。其根本目標在于處理好公平與效率之間的關系。不管什么社會，什么經濟社會發展階段，在經濟社會運行過程中始終存在著公平與效率這一對矛盾。也就是說公平與效率之間的矛盾是不可避免的，必須認真對待和處理。

在我國改革開放進程中，對如何處理公平與效率之間的關系，有過幾種提法并逐步演進。先是提出效率優先、兼顧公平，這是世界銀行給所有發展中國家及轉軌時期的國家開出的一個共性藥方，已被我國改革開放下的經濟社會發展實際證明是不符合我國國情的。一方面因為世界銀行的這一提法是針對以私有制為基礎的發展中國家，而我國是以公有制為基礎的發展中國家；另一方面我國是轉軌時期的國家，但我國是從高度集中制下的計劃經濟體制轉向社會主義市場經濟體制。后來又提出兼顧公平與效率，進而又提出初次分配講效率，二次分配講公平。但公平與效率不應是誰先誰后的問題，而是以誰為本的問題。政府分配機制以公平為本，而市場分配機制以效率為本。作為政府分配制度主要環節的財政管理體制的改革.就是要打破現行分稅制財政管理體制運行二十多年所累積下來的體制性不平等導致的各省份收支分配不公的局面。即要勇于在財政管理體制上向既得利益集團開刀，中央財政既要在地方財政收支增量上做文章，還要在收支存量上下功夫。這樣才有利于促進財政的縱向公平和橫向公平，進而達到各省份經濟社會協調發展的目標。

3.財政管理體制的改革和完善要提高集權和分權規范性的理念

在一定程度上市場經濟是法制經濟，這就要求我國政府間財政關系及其載體——財政管理體制由目前非規范化集權和分權并存的局面走向規范化，這就要在財政管理體制建立、健全和改革方面注重法治化，這也是正確處理中央財政和地方財政的關系以及深化我國現行分稅制財政管理體制改革的必然選擇。要求我國建立健全一系列的財政稅收法規，構建與社會主義市場經濟體制相配套的財政稅收法律體系。如修正《中華人民共和國憲法》，在國家根本大法中明確劃分中央政府和地方政府的事權與支出責任劃分以及財權與財力界定；建議制定一系列有關財政收支的基本法規，主要包括財政基本法、稅收基本法、政府債務法、政府性基金與收費法以及政府間轉移支付法。從法律角度規范中央政府和地方政府事權與支出責任劃分以及財權與財力界定，從而改變我國集權和分權不規范的局面。

五、基于治理理念的財政管理體制改革的目標模式與策略選擇

1.分稅制財政管理體制改革的目標模式

我國分稅制財政管理體制改革的目標模式應當是：中央集權下的地方分權，以分稅為主、分租、分利相結合的，輔之以轉移支付制的分級財政管理體制。按照中央政府和地方政府的事權與支出責任劃分，合理確定各級財政的支出范圍；將稅種、國有企業利潤和土地財政收入統一劃分為隸屬中央政府或地方政府：科學核定地方收支數額，實行規范的中央政府對省級政府的縱向轉移支付制度，理清我國省級政府之間橫向轉移支付的規模和結構，進而合理制定我國相對富裕的省份支援相對貧困的省份的橫向轉移支付制度；建立健全分級預算制度（包括一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經營預算），硬化各級預算約束。鑒于我國地方政府負債規模過大的現狀，還必須注意地方債務預算的編制、執行和決算。

2.分稅制財政管理體制改革的主要策略選擇。

（1）政府治理的主要理念是注重頂層制度設計和戰略選擇。財政稅收制度的變革涉及到國家整體利益，也涉及到中央各部門及地方政府尤其是省級政府的利益分配。因此，建議單獨成立全國性的財稅體制改革領導小組，其負責人至少應是國務院常務副總理，其成員主要包括國家財政部、國家稅務總局、國家發展和改革委員會、國務院國有資產監督管理委員會、全國社會保障基金理事會、中國人民銀行和東部、中部、西部省份代表等的主要領導。財稅體制改革不能實行“一刀切”：分稅制財政管理體制只能解決中央政府和省級政府之間的體制界定。而省級以下政府可以采取自主選擇模式：實行省直管縣及鄉財縣管也應由省級政府自主選擇模式。

（2）推行財政聯邦主義，即實行分級財政，進一步處理好中央政府和省級政府之間的財政關系，實行中央政府對省級政府由共享稅為主轉為中央政府對省級政府分級分稅的徹底分稅制，實行中央政府和省級政府劃分稅種、同源征稅、分率計征。我國實行社會主義市場經濟和分稅制財政管理體制已經二十多年，但并沒打破“大一統”的局面，從政府治理多元化、多中心的理論和實踐出發，我國有必要探討行政上的單一制與實行市場經濟所決定的經濟運行聯邦制之間的矛盾，以改變政府尤其是中央政府一直占絕對主導統治地位的局面，按政府治理特征在國家治理框架下平等推行政府治理、社會治理、公司治理和第三方治理，實現共同治理的局面。

（3）協調中央財政與中央各職能部門之間的財權與財力、事權與支出責任相匹配，實行國家財政部直屬派出機構制度，到中央各部委監督政府財政收入和支出的情況。在適當時候實行中央各部委的財務司局負責人由國家財政部任命制度，實行垂直領導，進而保障政府財政收入和支出最大限度地體現中央政府的根本意圖和利益.以此完善國家治理體系和提高國家治理能力。

（4）授權給國有資產監管部門，將所有的國有資產管理都歸由國務院一個部門管理。如歸口于國務院國有資產監督管理委員會，無論是經營性國有資產，還是非經營性國有資產、國有金融資產和軍產，以打破目前國有資產管理條塊與部門分而治之的局面。

（5）健全地方稅體系，合理確定地方主體稅種，充分體現地方自主的理念，地方稅體系中要有主體稅種，并且稅權要在一定程度上下放。結合我國實際確定省級以零售環節銷售稅為主體稅種，市縣級以財產稅和資源稅為主體稅種，適當簡并現行房地產相關稅種.開征統一的房地產稅，適時開征遺產稅和贈與稅，以完善財產稅體系，使地方政府及其財政有固定的能夠基本滿足其提供地方性純公共產品與服務的需要。

（6）中央政府理應讓渡給省級政府一定的地方舉債權，使地方政府尤其是省級政府有籌集債務收人的平臺。給省級政府一定的非稅收入，包括政府性基金的立法權和收入分配權，進而使地方政府具有提供地方性準公共產品與服務的基本財力，以滿足地方政府提供地方性準公共產品與服務的需要。

（7）處理好“條塊關系”，堅持改革開放后的成功經驗，條塊結合、以塊塊為主的選擇。“條塊關系”的主要表現是各級政府與職能部門之間的矛盾，尤其是中央政府及其財政與中央各部門之間的矛盾尤為突出。只有集權和分權，才能形成相互制衡的機制。在目前以及今后一定時期內，我國財政管理體制從縱向來說應當是逐步走向分權，而從橫向來說應當是強調財政權力和政府財力的集中，即打破目前財政權力和政府財力的分配格局，減少所謂的“部門財政”。這是樹立各級財政是同級政府分配的唯一代表的意識，也就是說將政府預算分配權集中于同級政府的財政部門，防止“財出多門”。

（8）在中央政府和省級政府之間重新劃分財政收入，不僅劃分稅收收入，還要分租、分利。如要劃分土地出讓收入，因為我國土地不是屬于國家所有就是屬于集體所有，并且土地出讓收入是一年收入，土地使用權卻是60年：還要以出資人身份參與各級政府所控制的國有企業利潤分配。

（9）盡快清理已經存在的政府之間的橫向轉移支付，相對于我國較為規范的縱向轉移支付而言，我國各地方政府之間的橫向轉移支付是由黨中央和中央政府（或國務院）指定的財政資金臨時或長期地從富裕地區流向相對貧困落后地區的政策措施。因此，要使這種橫向轉移支付規范化、常態化，必須先摸清底數，而后建立規范的橫向轉移支付制度。

（10）改革現行稅收返還制度，并在適當時候取消稅收返還。稅收返還是我國在實行分稅制財政管理體制之初，為了保證地方政府既得利益而采取的特殊的過渡性措施。各省份均以1993年為基數對地方給予無區別的稅收返還，這一形式是以一定的比例劃分的。因而是具有累退性的。若實行了二十多年的稅收返還制度還不加以改進，就更不利于調動中部地區和西部地區增加財政收入的積極性。

（責任編輯：孫艷）