中國減稅空間與最優宏觀稅負研究

孫化鋼

[摘要]目前中國經濟形勢存在諸多不確定性，特別是中國經濟回升的基礎不牢固、社會有效需求不足、人民幣匯率上升導致出口受限、產能過剩行業不能順利轉型等諸多問題，中國適時提出供給側改革以緩解這一經濟下行趨勢，其中減稅政策是其最為重要的政策工具之一。基于此，本文在分析中國稅制改革的實施效果的基礎上，測算不同口徑宏觀稅負，找出基于中國經濟增長率的最優宏觀稅負，估算出中國減稅空間，探討若繼續實行減稅政策，中國財政是否能夠提供足夠的空間。結果表明，中國最優稅負水平低于中國目前的宏觀稅負水平，且中國財政狀況能夠支持減稅政策的實施。

[關鍵詞]稅制改革；宏觀稅負；減稅政策；減稅空間

中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4096（2016）03-0065-07

一、引言

2008年，全球次貸金融危機引發中國經濟下行，中國適時提出供給側改革以緩解經濟下行趨勢。其中減稅政策是其最為重要的政策工具之一。目前，世界經濟依舊沒有走出底部，金融危機的余潮仍在，國內經濟形勢存在著諸多不確定性，特別是中國經濟回升的基礎不牢固、社會有效需求不足、人民幣匯率上升導致出口受限、產能過剩行業不能順利轉型等諸多問題。由于這些問題的存在，中國政府進一步提出通過減稅政策來減輕企業的成本負擔，提高企業的自主創新能力，消除產能過剩，以促進經濟增長。因此，研究以及深化應對此次經濟下行的重要政策之一的減稅政策是很有必要的。

國內關于減稅政策與經濟發展之間關系的研究已取得一些成果。楊志勇和莫蘭瓊認為減稅政策能為中小企業帶來發展機遇。從整體上有利于中國經濟增長；劉蓉和陳凌霜認為減稅政策有利于中國產業發展與產業結構優化；溫桂榮和徐曉亮認為減稅政策有利于促進區域平衡發展及縮小收入差距。本文所考慮的問題是中國若繼續實行減稅政策，中國財政是否能夠提供足夠的空間，如何確定中國的最優宏觀稅負水平以評判中國減稅政策是否具有可行性與必要性。對減稅空間的研究是分析判斷減稅政策中減稅規模的重要指標，對最優宏觀稅負的研究則是分析社會經濟所能承受的最優稅負水平。因此，本文在分析中國稅制改革的實施效果的基礎上，測算不同口徑宏觀稅負，找出基于中國經濟增長率的最優宏觀稅負，估算出中國減稅空間，并評判中國減稅政策的可行性與必要性。

二、中國稅制改革的實施效果

自1994年分稅制改革以來，中國財政收入有了恢復性的增長。1994年，中國財政收入總額為6 242.21億元，到2014年增長至140 349.74億元，增長了30倍；其占GDP的比重更是從10.83%不斷上升至2014年的22.06%，增長了1倍。稅收收入總額從1994年5 126.88億元增長至2014年的119 158.05億元，增長了近26倍；其占GDP的比重更是從10.64%不斷上升至2014年的18.73%，有了大幅的增長。同時，隨著每年國民生產總值、經濟總量不斷上升，稅收收入增長速度也在不斷攀升。1993年，中國國內生產總值為35 333.90億元，2008年為314 045.40億元，而2013年已經上升至568 845.20億元，增長了15倍之多。與此同時，1993年中國稅收收入總額為4 255.30億元。2008年已達到54 223.79億元，到2013年稅收組織財政收入已經上升至110 530.70億元。在20年的時間內，稅收收入總額增長了近25倍。自1997年起直到2013年，稅收收入每年的增長率均超過了當年的GDP增長率。2007年稅收收入增長率大幅下降，2009年接近于GDP增長率，而2014年GDP增長率才反超了稅收收入增長率。

中國稅制改革已初步起到了促進經濟增長的作用。本文通過計算稅收彈性進一步分析稅收收入與GDP之間的關系。稅收彈性大于l時，說明稅收的平均稅率小于邊際稅率，稅收收入富有彈性；稅收彈性小于1時，說明稅收的平均稅率大于邊際稅率，稅收收入缺乏彈性；稅收彈性等于1時。說明稅收的平均稅率等于邊際稅率。本文計算結果（如圖1所示）表明，自1997年稅收彈性一直高于1，其最高峰是1999年的2.45，此時稅收收入的增長率顯著高于經濟增長率。直到2013年，稅收彈性下降接近于1，2014年更是只有0.66，該轉變表明中國實施的減稅政策已初步起到了部分促進經濟增長的作用。

以上分析表明，稅收作為國家政府進行宏觀經濟調控的一項重要財政政策工具，在一定時期內對實現調節資源配置、穩定宏觀經濟以及再分配國民收入、促進社會公平等財政職能起著重大作用。然而，隨著世界經濟形勢的惡化與中國經濟下行的壓力，減稅政策成為激發市場活力、消除產能過剩的有效選擇之一。

根據供給側改革要義，減稅旨在通過減輕企業、居民的負擔，一方面，鼓勵企業自主創新，提高生產能力；另一方面，提高居民可支配收入，提高消費能力。在雙方面共同作用下，調整經濟與產業發展結構，消除國內市場產能過剩的問題，進而促進經濟發展。可見，減稅政策有利于加速經濟增長，但是其是以政府減收為代價的，也即是說政府的公共財政支出將會縮減，從而影響到居民所享受的公共服務水平。因此，存在一個最優宏觀稅負水平，使其能夠兼顧調控經濟與政府提供公共服務的職能。鑒于中國目前稅收收入與GDP的高位占比，本文將進一步全面分析中國現有的宏觀稅負水平與最優稅負水平是否存在差距，中國是否存在合理的減稅空間。

三、不同口徑宏觀稅負的測算與分析

針對宏觀稅負的概念界定和指標口徑測算，目前國際上流行著不同的觀點，因而導致了一個國家同一時期存在著不同口徑的宏觀稅負水平，影響了政府與民眾的判斷，對政府制定科學合理的政策有著負面影響。本文依據國家發改委經濟研究所課題組提出的四種口徑分別計算不同口徑的宏觀稅負水平。（1）純粹的宏觀稅負（F0）。核算內容主要包括：國內增值稅，營業稅，國內消費稅，城市維護建設稅，企業所得稅，個人所得稅，關稅，進出口環節增值稅，進出口環節消費稅，土地增值稅，印花稅，煙葉稅，車輛購置稅，固定資產投資方向調節稅。其中扣除的項目有：價格補貼，政策性虧損補貼，出口退稅，其他退稅，其他政府補助。（2）國民經濟宏觀稅負（F1）。核算內容主要包括：F0，社會保險基金，國有資本性經營收入，專項收入，行政事業性收費，國有資產有償使用收入，貸款轉貸回收本金收入，政府性基金（其中國有土地使用權出讓金收人中只包含土地凈收益），其他收入。（3）國際可比宏觀稅負（F2）。核算內容主要包括：F1（扣除國有土地使用權出讓金收人中的土地凈收益），資源稅，房產稅，契稅，車船稅，船舶噸稅，耕地占用稅，彩票資金收入，城鎮土地使用稅。（4）政府總收入宏觀稅負（F3）。核算內容主要包括：F2，土地凈收益，年度債務收入，罰沒收人，體制外收入。F0口徑的宏觀稅負水平也可以稱為GDP“最小口徑的稅率水平”，F1口徑的宏觀稅負水平可稱為GDP的“一般稅率水平”，F2口徑的宏觀稅負水平則比較符合IMF以及OECD要求.可以較為合理地同世界范圍內諸多國家的宏觀稅負水平予以比較分析，因而我們主要考察F0、F1和F2三種口徑的宏觀稅負水平。

根據各年的《中國統計年鑒》以及《中國財政年鑒》分項計算得到F0、F1和F2三種口徑的宏觀稅收收入（如表1所示）。不同口徑的宏觀稅收收入均逐年上升，F0口徑的宏觀稅收收入從1994年4 675.25億元上升至2013年100 054.30億元，增長了近20倍；F1口徑的宏觀稅收收入則從6 397.75億元上升至2013年的168 043.90億元，增長超過25倍；F2口徑的宏觀稅收收入在1994—2013年的20年間從6 583.73億元上升至216 785.20億元，增長了近32倍。由此可以看出，在F2口徑下，社會保險基金、政府性基金（國有土地使用權出讓金收入中僅包括土地凈收益）、專項收入、行政事業性收費、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入、其他收入以及貸款轉貸回收本金收入的增長速度遠超F0口徑的宏觀稅收收入增長速度。在F2口徑下，房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅、資源稅、車船稅、船舶噸稅以及彩票資金收入的增長速度遠超F2口徑的宏觀稅收收入的增長速度。

根據不同口徑的宏觀稅收收入除以當年的國內生產總值，求得不同口徑的宏觀稅負水平（如表2所示），我們可以看出，不同口徑的宏觀稅負水平在1994-2013年的變化趨勢和差異。從時間維度上來看，F0口徑的宏觀稅負水平在1994-1996年有了小幅的下降。同時F1和F2口徑的宏觀稅負水平有了小幅上升。接下來的1997年和1998年F0口徑的宏觀稅負水平有所上升，與此同時F1、F2口徑的宏觀稅負水平有小幅回落。之后F0口徑的宏觀稅負水平在2001-2013年上漲幅度不大，保持比較穩定的狀態。而F1、F2口徑的宏觀稅負水平在2001-2009年也保持比較穩定的小幅增長狀態，在2010年突然有大幅增長，尤其是F2口徑的宏觀稅負水平。此后該兩種口徑的宏觀稅負水平一直保持比較高比率。從不同口徑的宏觀稅負水平之間的差異維度上來看，三種口徑的宏觀稅負水平的差異在1994-2009年主要體現為：F0口徑與F1、F2口徑的宏觀稅負水平之間的差異，F1口徑和F2口徑的宏觀稅負水平差異并不大。1994-1996年，F0口徑與F1、F2口徑的宏觀稅負水平的差異有所增加，而后這種差異在不斷縮小。直到2009年該種差異保持小幅增加的趨勢。在2010年，不僅F0口徑與F1口徑和F2口徑的宏觀稅負水平之間的差異突然有大幅擴大，F1口徑與F2口徑的宏觀稅負水平之間的差異也明顯增加。

為了進一步分析不同口徑的宏觀稅負增長趨勢和差異變化，我們分別計算了三種口徑的宏觀稅負增長率，同時與當期的GDP增長率作對比（如圖2所示）。

1994年分稅制改革以后，F0口徑的宏觀稅負增長率在一段時期內低于經濟增長率，在1998年之后與經濟增長率保持基本一致。1999-2002年，三種口徑的宏觀稅負增長率對于GDP增長率有一段時期的背離，之后又回歸于經濟增長率。同時也可以看出，2008-2011年，除了F0口徑的宏觀稅負增長率與GDP增長率基本保持一致，無論是F2口徑還是F3口徑的宏觀稅負增長率均又一次背離了經濟增長趨勢，全球金融危機的沖擊以及中國經濟結構的調整引發了該經濟現象。具體來說，2008年以后。由于中國政府基礎設施投資領域以及房地產業的發展使得中國的第三產業有了大幅增長，宏觀稅負增長率主要體現了第三產業經濟總量的增長。

此外，自1997年以來F1口徑的宏觀稅負水平一直持續上升，在2010年其增長率遠超GDP增長率，其包含的F0口徑的宏觀稅負增長率則與經濟實際增長率保持基本一致，由于F1口徑與F0口徑的宏觀稅負之間的差額主要表現為非稅收入，因而非稅收入的大幅增長也是導致F1口徑的宏觀稅負水平的增長偏離經濟增長的重要因素之一。

四、促進經濟增長的最優宏觀稅負的測算與分析

傳統增長理論認為提高宏觀稅負水平會降低全要素生產率以及資本勞動要素的供給，從而降低經濟產出。同時，提高宏觀稅負水平會增加政府提供的公共產品和服務，有利于經濟產出效率的提高，從而得出宏觀稅負與經濟增長之間存在非線性關系。該理論基于經濟增長模型提出最優稅率的構建，其主要是依據經濟增長計算方程，設立稅收與經濟產出增長的相關模型，得出社會經濟中最優稅率水平，即最優宏觀稅負水平。根據這一理論，Barro通過將生產性政府支出采用流量的形式引入社會經濟生產函數。構建內生增長模型，研究增長率最大化條件下最優稅負水平。在Barro提出的模型框架基礎上，Scully認為稅收占GDP的比重與經濟增長有關，其影響機制為在一定的稅收收人的基礎上，更多的政府生產性支出有助于提高經濟增長率，而更多的政府非生產性支出則會降低經濟增長率。同時參考經濟的現實情況，可以得知在政府支出占GDP的比重（即宏觀稅負）較低時，由于政府支出多為基礎設施建設、教育、公共醫療以及財產保護方向，更高的稅率將會提高經濟增長率；在政府支出占GDP的比重較高時，政府支出更多的是轉移支付和財政補貼，提升稅率會降低經濟增長率。綜上考慮，宏觀稅負水平對經濟增長率有如下的方程關系式：

由上式可以看出，能夠最大化中國經濟增長的最優預期稅率為22.01%。該數據相較于之前文獻的研究結果比較一致。如郭玉清等和李俊霖采用Barro的模型架構得出中國最優宏觀稅負水平分別為21%和20%。然而在中國，只有F0口徑下的宏觀稅負水平低于22%，F1、F2口徑下的宏觀稅負水平均要高出22%。且差距較大。這表明，中國宏觀稅負水平超過最優稅負水平的主要原因在于除稅收收入以外的預算收入，包括政府性基金、國有資本預算等，以及非稅收入等。目前的宏觀稅負高于經濟增長率最大化的最優宏觀稅負，說明中國現存的財政收入體制，包括稅收收入體制不利于經濟快速增長和抑制了經濟恢復的速度和程度。

從現實情況與本文回歸得出的最優宏觀稅負相比較，可以得知降低宏觀稅負水平有利于經濟增長率的提高、加快經濟恢復的速度，因而實施減稅政策對刺激經濟增長具有重大意義。

五、減稅空間的測算與分析

從總量上來看，減稅空間直接受限于財政赤字，依據《關于2014年預算執行情況與2015年預算草案的報告》可知，2015年全國預算財政赤字16 200億元，比2014年增加2 700億元，其赤字占GDP的比重約為2.30%，相對于2014年提高0.20%。此外，還考慮到納入政府性基金預算管理的地方政府專項債務將會增加1 000億元，同時2015年中央財政還將動用以前年度結轉資金1 124億元，可估算政府可支撐的財政赤字達到18 324億元。以該基礎測算，若將一半的赤字運用于減少稅收收入.則減稅空間至少可以達到9 162億元。同時從政府2015年預算報告中可以看出，減稅降費相對于增加政府支出擴大公共投資而言將是政府未來工作的中心，因而減稅空間將會大于9 162億元。

減稅空間也受到經濟規模的間接影響。近幾年，稅收收入預算數的增長率基本與GDP增長率保持一致。即只要稅收收人完成了預算數，其同期支出的預算安排就能實施，則減稅空間可以通過稅收收入超過經濟增長的部分來測算。2015年全國公共財政收入預算表指出預算安排的公共預算收人為154 300億元，其中稅收收入按往年占預算收入比重約為90%計算其總額為138 870億元，相對于2014年的決算數增長了7%；2015年國內生產總值增長速度預期目標為7%左右。按此測算，中國減稅空間的上限仍有10%，即為13 887億元，這表明中國經濟即便保持正常的發展速度，稅收收入也有近10%的減稅空間。考慮到自2012年以來受經濟下行影響導致稅收收入增幅大幅下降的趨勢，我們將減稅空間減半（5%）進行保守估計，2015年減稅空間的下限仍舊可以達到6 943億元。

綜上所述，在財政赤字與經濟規模等影響因素下，可以計算出中國2015年減稅空間上限為13 887億元，下限為6 943億元，且其中的9 162億元可以由財政赤字予以承擔，保證當期政府預算支出安排的順利進行，以及減稅政策的持續實施。

六、結論

基于目前中國經濟下行“新常態”，經濟增長從高速轉變為中速，經濟結構轉型需要再平衡，經濟增長需要新動力以及經濟發展面臨的困難、挑戰和風險，中國適時提出供給側改革以緩解經濟下行趨勢，其中減稅政策是其最為重要的政策工具之一，因而研究減稅政策刺激經濟增長、穩定經濟發展具有重大意義。本文從中國稅制改革的實施效果出發，分析得知中國財政收入、稅收收入逐年上升，測算并分析不同口徑的宏觀稅負水平，并基于經濟增長率最大化理論模型的構建，結合中國的相關數據，測算得出中國最優宏觀稅負為22.01%，低于中國目前不同口徑的宏觀稅負水平，發現中國存在一定的減稅空間。本文進而結合中國全國財政預算數據，測算出中國2015年的減稅空間，即上限為13 887億元，下限為6 943億元，其中減稅政策造成的收入減少可以由政府赤字予以承擔，從而驗證了中國現有宏觀稅負水平高于最優稅負水平的結論，也說明減稅政策具有一定的可行性。綜上分析表明.減稅政策對目前中國經濟體系重建具有重要性、必要性以及可行性，這為設計制定適宜中國國情的減稅政策具有一定的指導意義。

（責任編輯：韓淑麗）