地方政府促進農民專業合作社發展的對策分析
——以汾陽市為例

□武貴秀 王秦俊

（山西農業大學山西晉中030801）

地方政府促進農民專業合作社發展的對策分析
——以汾陽市為例

□武貴秀 王秦俊

（山西農業大學山西晉中030801）

自2007年《農民專業合作社法》頒布之后，我國農民專業合作社在國家扶持幫助下得到了快速發展，但隨之出現的一系列新情況新問題亟待解決。本文以汾陽市為例，通過實證分析總結出地方政府在資金投入、人才引進、政策落實、宣傳教育等方面存在的不足，并分析其原因，最后針對性的提出建議和措施，旨在為當地政府引導規范農民專業合作社的發展提供一定參考，助力推動當地農民專業合作社和農業產業化的發展。

地方政府；農民專業合作社；對策

根據國家工商局發布的統計數據，截止到2015年2月底，我國登記的農民專業合作社共133.74萬戶，同比增長28.74%，出資總額2.89萬億元，增長41.60%，農民專業合作社戶數占全國各類市場主體實有戶數的1.89%。由此可見，農民專業合作社發展迅速，規模龐大，但是農民專業合作社在自我投入、自主管理、自我發展之外，更重要的是需要政府的引導與支持，實際上地方政府在促進農民專業合作社發展的過程中，并未較好地扮演自己的角色，導致當前農民專業合作社的發展出現許多亟待解決的問題。

1 地方政府在促進農民專業合作社發展中存在的問題及原因分析

1.1 扶持政策的執行發生偏差

第一，扶強扶大不扶弱。在調研中了解到，地方政府對那些發展規模小的合作社則沒有相應的支持引導，政府部門刻意強調合作社規模，這無疑昭示著政策執行當中傾向是扶大而非扶小。第二，只重數量不重質量。地方政府在加快促進農業產業化的發展方面，為完成上一級關于農民專業合作社指定數量的規定，盲目宣傳和投入對農民專業合作社建設工作的力度，導致農民專業合作社“有了數量沒了質量”。第三，只重登記不重監管。調研中了解到，只要符合農民專業合作社登記事項，相關部門都給予登記注冊，對其發展情況和效益卻監管不嚴，甚至無從作為，導致一些依附國家扶持政策催生和由較強實力的企業、公司變更登記的發展不規范、只合作而無作為的“假合作社”、“空殼子合作社”滋生。第四，只重初期建立不重品牌發展。以汾陽市為例，截止2015年，汾陽市登記注冊農民專業合作社共1010個，農民專業合作社涉及種植類330個、農機類85個、養殖類380個、林業202個，其他的33個等，但是真正擁有農民專業合作社品牌價值僅僅有23家。

1.2 組織引導不力、規范不到位

發展農民專業合作社是解決“三農”問題的關鍵，其受政府的重視越來越多，但是在實際中，地方政府一方面鼓勵農民專業合作社發展，同時又忽略對其的監管，出現了組織引導不力、規范不到位等問題。例如，經走訪調查了解到，在2013年，汾陽政府鼓勵當地核桃專業合作社通過大量種植核桃林發展核桃產業，導致汾陽市核桃苗木種植供大于求，但是地方政府負責部門未對其給予有效的引導規范，使得大部分合作社將苗木當柴火燒掉，當地部分核桃專業合作社因此損失將近50萬元。筆者針對汾陽市晉龍核桃專業合作社規范程度對合作社成員進行了問卷調研統計，如圖1：認為合作社發展非常規范的為9.3%，認為合作社發展較規范的為33.6%，認為合作社發展普通的為34.4%，認為合作社發展不規范22.7%，認為合作社形同虛設十分不規范的為33.4%。可見，農民專業合作社的發展規范問題亟待解決。

圖1 農民專業合作社的規范程度分析

1.3 部門職責不清、管理混亂

經調研發現，地方政府針對農民專業合作社的監管部門眾多、權力分散嚴重、職責交叉、責任不清。地方政府多部門對農民專業合作社進行引導監督，表面看似各部門都在監管合作社，但是實際中，多數部門都存在不愿管、不會管、不想管、管理不到位以及行政效能低下的混亂現象。比如，在汾陽市核桃苗木種植方面，地方林業局不允許核桃專業合作社外買苗木，農業局鼓勵核桃專業合作社大量種植核桃苗木，扶貧辦對當地合作社的苗木低買高賣，農經局對核桃合作社財政監管審核不夠規范等，多部門管理不規范、配合不緊密的做法，導致汾陽市核桃專業合作社不知該聽從何方而失去發展信心，那些為了得到國家扶持而辦的空殼子合作社借此機會盛行蔓延。而到目前為止，任何相關負責部門尚未提出要對濫竽充數的農民專業合作社嚴加懲治或者取締。

1.4 貫徹落實扶持政策不到位

經統計調研數據得出，如圖2顯示：汾陽市晉龍核桃專業合作社成員認為合作社享受到政府資金扶持的為33.7%，未享受到政府資金扶持的為49.8%，對政府資金扶持政策不清楚的為11.3%，其他的為5.2%，可見大部分合作社成員認為合作社并沒有享受到地方政府在財政方面的的扶持。在合作社項目的發展中，從項目的確立到實施管理再到完成階段，要投入大量的資金，資金不足已經影響到組織的正常運行發展，而且合作社因缺乏資金，在加大技術和人才投入方面往往是心有余而力不足。

圖2 晉龍核桃專業合作社是否享受到政府資金扶持的情況統計

1.5 科技創新機制不健全

第一，科技創新人才引進不足。汾陽市每3.33hm2核桃林最少需要1名技術人員，現有技術人員不足500員，而實際需求則是8000人，現有技術人員和實際需求相差甚遠。第二，技術推廣不到位。汾陽市晉龍核桃專業合作社科研基礎薄弱、科技推廣偏少、技術水平不高，其成員大部分是45歲以上的農戶，農技知識陳舊老化，社員整體素質偏低，即使與山西農大、林業局有農林指導合作，但技術人員僅進行不定期指導，指導農業技術的次數和深度達不到要求，因而合作層次較低、方向單一，為達到應有的效果。第三，電子商務銷售渠道不暢。以汾陽市為例，地方政府鼓勵合作社建立官方網站，但是因合作社雇傭人才大部分都是45歲以上的嫁接技術人員，缺乏將現代網絡應用和農業知識相融合的人才。第四，品牌創新扶持力度和品牌建設保護力度不夠。在調研中發現，在汾陽市注冊登記的1010個農民專業合作社，擁有自己品牌建設的不到200家，在200家中真正打造出農產品品牌的僅僅27家，汾陽市政府對合作社農產品品牌創新力度和品牌建設保護力度不夠，導致外來假冒偽劣農產品肆虐發展，致使本地農產品市場化運作緩慢、品牌化建設薄弱。

2 地方政府促進農民專業合作社發展的對策分析

2.1 矯正扶持政策執行偏差

首先，強化學習培訓工作。地方政府法制辦應該組織政府人員學習我國對農民專業合作社出臺的相關扶持政策，并且要對其進行針對性的培訓。各部門執行人員要及時學習國家關于農民專業合作社最新扶持政策，并及時做好新舊扶持政策的承接。只有對農民專業合作社的扶持政策掌握了解清楚，在具體的引導監管合作社的工作中，才不會出現認識理念和實際執行方面的差錯。其次，完善并細化扶持政策的操作細則。國家對針對農民專業合作社的扶持政策過于籠統、簡單，地方政府在貫徹落實過程中應該完善并且細化扶持政策的操作細則，對每項扶持進行修訂、完善、細化、明確，比如扶持對象、扶持標準、扶持種類等，同時細化專項扶持政策，比如對農機、林業、養殖、種植等不同類型的農民專業合作社進行專項投入，防止地方政府部門扶持政策執行發生偏差。

2.2 加大規范監督力度

第一，加強規范力度。地方政府應該加大對農民專業合作社的財務管理做出規范引導，可成立專門的財務小組，并且由政府人員、社員、農戶組成，實行農合社的財務公開。其次，規范合作社民主管理行為。強化合作社“一人一票”全體成員參與決策的制度，不斷改善合作社內部基層干部的作風，加強農民專業合作社廉政建設。第二，完善監管機制。地方政府對農民專業合作社要做到外部監督和內部監督相結合，一方面，地方政府具體負責部門對農民專業合作社的生產經營狀況進行定時檢查和監督，防止合作社內部出現徇私舞弊、利益沖突等現象，另一方面要發揮合作社中基層干部的作用，對社務和財政工作透明公開，取得社員的充分信任和政府的大力支持。其次，成立領導監督小組，做到定期定時對農民專業合作社工作進展情況進行核實驗收，不合理不規范的合作社要進行引導扶持，不發展的假合作社要進行嚴懲或者取締。

2.3 進一步界定地方政府部門職責

第一，明確具體監督管理部門。目前，在地方政府的具體部門促進農合社發展過程中，存在多頭管理、效率低下的問題。地方政府要明確具體監督管理部門，比如明確主管部門和協助部門，避免多頭管理農民專業合作社。第二，界定部門監督管理內容。比如明確政府部門負責農合社的政策制訂、引導規范、登記注冊、教育培訓、金融信貸等內容。地方政府各部門要明確分工，各負其責，這樣不僅能夠細化對合作社監管內容和任務，而且可以提高時限和強化督查，進而形成一套監管農民專業合作社的長效機制。

2.4 加大落實扶持政策力度

首先是加大地方政府對農合社的財政投入和財政支出。地方政府因財政來源有限，故應該整合財政資金，有效合理分配財政投入，調整地方政府財政支農資金投入的方向，要防止財政支持過于集中或者過于分散，對各類扶持對象進行實地調查，加強統籌調配資金的能力，加大對農民專業合作社要投入更多的資金扶持。其次是降低貸款門檻，增加融資渠道。目前，我國政府對農民專業合作社的發展中投入了大量的精力和扶持，但仍然沒有從根本上解決農民專業合作社資金短缺、融資難的問題，地方政府應該加快金融服務創新，組織信用社、銀行等金融機構給予農民合作社多種貸款渠道和貸款支持，同時要加強對合作社的審核管理，通過嚴格的把關保證合作社健康發展，以得到金融機構對農民專業合作社的信任，從而降低貸款門檻，讓規模較小的合作社也可以通過貸款渠道發展產業。

2.5 健全科技創新推廣機制

第一，構建“社校”協同模式。地方政府應該積極推動農民專業合作社與高校或者科研院所等具有科研能力的機構展開在科研技術、教育培訓以及科技推廣等方面的深度合作。第二，建立人才培養基地。政府部門應該成立專門人才培養基地，構建農民專業合作社吸引高校人才的機制，并且加強與高校合作的深度和廣度，鼓勵大學生畢業之后加入到農合社的人才隊伍當中去。第三，加強農業技術推廣力度。利用組織培訓、現場指導、媒體宣傳等技術推廣手段，積極為農民專業合作社引進新技術。同時增加培育科技示范社的數量，利用以點帶面的方式引導合作社明確發展方向，增強合作社技術水平和科技競爭力。最后完善信息服務體系，打造品牌優勢，積極為合作社搭建電商平臺，拓寬合作社產品銷售渠道，推進合作社實現線上線下的發展模式。

結束語

筆者認為地方政府應該做到有所為而有所不為，積極加強引導農合社發展的同時，也要規范約束自身的行為。同時也不可以千篇一律的扶持引導農合社發展，而是要結合當地的實際和農民專業合作社的發展程度來發揮作用。

農合社健康良好的發展不是一蹴而就的，解決其發展中存在的問題任重而道遠。只有國家、地方政府和農民專業合作社三者之間相互學習、共同努力，這一組織才能健康發展，才能夠在解決“三農”問題上起到應有的作用。

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1004-7026（2016）09-0002-03

F304.5

A

武貴秀(1992.2-)，女，山西汾陽人，山西農業大學思想政治教育碩士研究生，研究方向為新農村建設與鄉風文明研究。

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.09.002